Поправки к федеральному закону "о добровольной пожарной охране". Добровольная пожарная охрана. Добровольные пожарные дружины и команды предприятий Добровольные пожарные организации

⁰

В настоящей статье рассматриваются предоставляемые действующим законодательством возможности по финансированию пожарных формирований на территории муниципалитетов с учетом складываю-щейся на местах правовой базы.
Елена Денисовна МИХАЙЛОВА , научный руководитель НП «Центр инноваций муниципальных образований»

Право или обязанность?

В мае 1882 года «Тверские губернские ведомости» опубликовали следующее сообщение: «20 апреля Бежецкая Городская Дума... единогласно постановила дальнейшие действия по устройству в Бежецке вольного пожарного общества прекратить и вопрос об учреждении означенного вольного общества отклонить, о чем и просить председателя уведомить Его Превосходительство г. Начальника губернии». Причиной такого решения послужило то, что «не оказывается надлежащего числа членов в вольное пожарное общество, именно 100 человек». Изменилась ли ситуация с созданием «вольных пожарных обществ» почти два века спустя?

Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ определяет два типа полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере — вытекающие из обязанностей и вытекающие из прав. К обязанностям законодатель отнес обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (п. 9 ч. 1 ст. 14) и городского округа (п. 10 ч. 1 ст. 16). За муниципальными районами подобные полномочия не закреплены.

Что такое «первичные меры пожарной безопасности», обеспечение которых относится к обязанностям поселений и городских округов, определяет ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». К этим мерам относится реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров. Перечень полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности сформулирован в ст. 19 Закона № 69-ФЗ, которая относит к ним в том числе создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах. Следовательно, если исходить из общих принципов организации местного самоуправления и отраслевого закона, создание условий для организации ДПО (добровольной пожарной охраны) необходимо отнести к решению вопроса местного значения, то есть к обязанностям органов местного самоуправления.

ДПО в соответствии с законом о пожарной безопасности является одним из пяти видов пожарной охраны, к которым относятся также государственная противопожарная служба, ведомственная, частная и муниципальная пожарные охраны (ст. 4 Закона № 69-ФЗ). Однако согласно тому же закону создание муниципальной пожарной охраны не включено в первичные меры пожарной безопасности и, следовательно, не относится к вопросам местного значения.

Такой подход полностью соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ, который создание муниципальной пожарной охраны прямо определяет как право поселений и городских округов. Права же, как известно, реализуются за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Статус добровольной пожарной охраны

Поскольку планировать бюджетные расходы на создание условий для добровольной пожарной охраны это обязанность местного самоуправления, обратим внимание на ее определение и принципы создания. Деятельность ДПО регулируется специальным Федеральным законом от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране». Важным является то, что этот закон определяет ДПО как социально ориентированное общественное объединение, созданное по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

В связи с особым статусом ДПО возникает вопрос: могут ли на нее распространяться положения ст. 14 и 16 Закона № 131-ФЗ об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»? Эти нормы предусматривают, как известно, четыре вида поддержки подобных организаций, включая финансовую поддержку и предоставление налоговых льгот не только самим этим организациям, но и юридическим лицам, оказывающим им материальную помощь.

Однако Закон № 7-ФЗ ставит условие получения от органов власти такой поддержки, а именно осуществление этими организациями в соответствии с учредительными документами определенных видов деятельности. Добровольная пожарная охрана к ним не относится. Вместе с тем ст. 31.3 Закона № 7-ФЗ дает право расширить установленный этим законом перечень видов деятельности только за счет видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Дополнить перечень можно федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Возникает вопрос: можно ли причислить к указанным видам деятельности добровольную пожарную охрану, которая по большому счету призвана решать не социальные проблемы, а вопросы безопасности? Однако отсутствие самого определения «социальные проблемы» допускает его расширительное толкование с включением решения любых проблем конкретного населенного пункта. Помимо прочего добровольность формирования охраны можно расценивать и как элемент развития гражданского общества.

В связи с этим в ряде регионов и муниципалитетов принимаются нормативные правовые акты, расширяющие перечень видов деятельности социально ориентированных организаций за счет, например, деятельности в области пожарной безопасности и проведения аварийно-спасательных работ (Закон Республики Карелия от 5 декабря 2011 г. № 1562-ЗРК «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Карелия», Закон Краснодарского края от 7 июня 2011 г. № 2264-КЗ «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Краснодарском крае»).

Органами местного самоуправления Хорольского муниципального района и Артемовского городского округа (Приморский край) к таким видам деятельности отнесено содействие самоорганизации граждан, в том числе добровольным пожарным дружинам (решение Думы Хорольского муниципального района от 21 ноября 2011 г. № 263 «Об утверждении Положения об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Хорольском муниципальном районе», решение Думы Артемовского городского округа от 30 сентября 2010 г. № 412 «О Положении об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Артемовском городском округе»).

Финансовая поддержка ДПО

Практика показывает, что чаще всего в качестве средств поддержки ДПО региональные законы предус-матривают субсидии и налоговые льготы (например, Закон Республики Хакасия от 8 ноября 2011 г. № 94-ЗРХ «О некоторых вопросах деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Хакасия»). В Рязанской области кроме субсидий предоставляются льготы по уплате налога на имущество организаций и уплате транспортного налога (Закон Рязанской области от 5 августа 2011 г. № 65-ОЗ «О некоторых вопросах обеспечения деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны на территории Рязанской области»).

Но более распространена имущественная поддержка ДПО в виде предоставления в безвозмездное пользование публичной собственности, в том числе земельных участков, зданий, сооружений, служебных помещений, оборудованных средствами связи, автотранспортных средств, оргтехники и иного имущества, выделение бюджетных средств на приобретение имущества, снаряжения, комплектов спецодежды для участия в тушении пожаров. Практикуется и передача в аренду на долгосрочной основе государственного имущества по льготным арендным ставкам. Так, в Рязанской области расчетная ставка аренды за квадратный метр в год в этом случае определяется с учетом значения коэффициента социально-экономической значимости, устанавливаемого областным законом.

Персональная поддержка

Помимо поддержки организаций ДПО органы власти могут в разных формах финансировать самих добровольных пожарных, в том числе:

осуществлять материальное стимулирование деятельности добровольных пожарных (ч. 3 ст. 16 Закона № 100-ФЗ);
личное страхование добровольных пожарных на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного (ст. 17 того же закона);
выплачивать компенсации по договору на выполнение работ по участию в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ (ст. 18);
устанавливать гарантии правовой и социальной защиты членов семей работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных, в том числе в случае их гибели (ст. 19).

Анализ региональных и местных нормативных правовых актов показывает, что личное страхование добровольных пожарных фактически не реализуется, его редкое упоминание носит скорее декларативный характер. Чаще всего используется выплата из бюджетов единовременных пособий родственникам в случае гибели пожарных. Например, в размере 100-кратного минимального размера оплаты труда по Закону Республики Мордовия или 550 тыс. руб. по Закону Республики Хакасия, в Магаданской области этот размер определяет правительство области. При участии в тушении пожаров в случае получения увечья по Закону Республики Хакасия выплачивается пособие в размере 50-кратного минимального размера оплаты труда, также ежегодно выплачивается денежная компенсация на санаторно-курортное лечение в размере 600 руб. на каждого члена семьи добровольного пожарного. В Рязанской области для добровольных пожарных предусмотрена ежемесячная компенсация в размере 20 % от оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги в пределах регионального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых в соответствии с действующим законодательством, при условии, что сведения о добровольном пожарном содержатся в сводном реестре добровольных пожарных не менее трех лет.

Следует отметить, что местные акты по этому вопросу носят менее конкретный и более декларативный характер (что и понятно, учитывая скромные возможности большинства местных бюджетов). Например, постановлением администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 12 октяб-ря 2011 г. № 1894 «Об утверждении Положения о добровольной пожарной охране на территории г. о. Жигулевск» к полномочиям администрации городского округа Жигулевск отнесены участие в финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; осуществление в пределах компетенции мер по правовой и социальной защите, финансовому стимулированию граждан, участвующих в деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; формирование и утверждение муниципальных целевых программ по развитию и обеспечению деятельности добровольной пожарной охраны.

В ряде случаев местные акты предусматривают конкретные суммы материальной поддержки. Например, решением Собрания депутатов муниципального образования г. Узловая Узловского района (Тульская область) от 20 октября 2011 г. № 46-277 добровольным пожарным установлена мера поддержки в форме гарантированного вознаграждения за день борьбы с пожарами в размере 250 руб., которое выплачивается за счет средств резервного фонда администрации.

Иногда используется такая форма поддержки, как обеспечение возможности публиковать (размещать) на безвозмездной основе информацию о своей деятельности в средствах массовой информации муниципального образования (решение Думы Заводоуковского городского округа (Тюменская область) от 25 октября 2011 г. № 113 «Об утверждении Положения о мерах поддержки добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны в Заводоуковском городском округе»).

Очевидно, что даже в сумме все перечисленные меры поддержки вряд ли способны серьезно простимулировать жителей населенных пунктов к вступлению в ДПО. Тем более что в отношении формы этих организаций закон однозначен - они создаются либо как общественные организации, либо как общественные (а не государственные или муниципальные) учреждения, основными формами финансового обеспечения которых являются собственные средства, взносы и пожертвования, средства учредителя (учредителей). Учитывая организационно-правовую форму ДПО, органы власти не вправе выступать их учредителями.

Заключение

Как было указано выше, право создания муниципальной охраны в муниципальном районе законом не предусмотрено (хотя, учитывая ситуацию, наверное, это было бы целесообразно). При этом, как известно, от поселений районам могут по соглашениям передаваться только полномочия по решению вопросов местного значения (а не полномочия по реализации прав), причем вместе с межбюджетными трансфертами на их исполнение. То есть в рамках этих норм закона решить вопрос о создании муниципальной охраны в районе законным образом невозможно.

Для решения этого вопроса остается фактически один законный вариант - передача государственных полномочий. Государственное полномочие по организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы закреплено за органами государственной власти субъекта РФ подп. 31 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Закон не исключает возможности передать это полномочие (разумеется, с финансированием) муниципальным районам и городским округам.

Все изложенное также говорит о необходимости совершенствования федерального законодательства.

Страницы в журнале: 42-47

А.С. ЕВДОКИМОВ,

соискатель кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ evdokimovac 109@yandex .ru

Исследуются проблемные аспекты Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране»; анализируются основные положения закона, его пробелы и недостатки, особое внимание уделяется вопросам правоприменения. По результатам проведенного анализа вносятся предложения по изменению закона.

Ключевые слова: федеральный закон, добровольная пожарная охрана, пожарная безопасность, общественное объединение, доброволец, органы местного самоуправления.

Federal law “About voluntary fire protection”: law application problems

Evdokimov A.

Explores the problematic aspects of the Federal law of 06.05.2011 № 100-FZ “About voluntary fire protection”, analyzes the main provisions of the law, its gaps and weaknesses, special attention is paid to problems of enforcement. By results of the analysis offers the changes of the law.

Keywords: federal law, voluntary fire protection, fire safety, public association, volunteer, municipal government.

Президентом РФ 6 мая 2011 г. подписан Федеральный закон № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» (далее - Закон), который определяет порядок создания и деятельности в России подразделений добровольной пожарной охраны.

Закон является достаточно новационным в системе российского законодательства. Помимо того что основной его целью выступает обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов и организаций, он определяет порядок развития волонтерства в рассматриваемой области. По пути эволюции волонтерства в вопросах безопасности давно идут европейские страны, где данное движение приобрело массовый характер и доказало свою эффективность на практике.

Для законодательства в области пожарной безопасности Закон является своеобразной новеллой, так как отходит от традиционного регулирования властных правоотношений со смещением акцентов в сторону институтов гражданского общества. Законом предполагается широкое вовлечение общественности в организацию деятельности добровольной пожарной охраны при активном участии представителей публичной власти всех уровней.

Значимость Закона состоит в том, что он призван решить жизненно важную проблему по защите населенных пунктов подразделениями пожарной охраны. К сожалению, проблема тушения пожаров, особенно в отдаленных от райцентров сельских поселениях, до которых пожарные расчеты будут добираться более установленных 20 минут, остается очень актуальной.

Решить вопрос оперативного прибытия подразделений пожарной охраны к местам пожаров только за счет бесконечного увеличения расходов бюджетов различных уровней вряд ли представляется возможным. Бюджет ни одной, даже самой богатой страны мира, тем более с такой обширной территорией, как Россия, не может позволить себе создание в каждом населенном пункте профессиональной пожарной охраны, построить в каждом селе пожарную часть.

Исторический опыт России по борьбе с пожарами, опыт зарубежных стран говорит о том, что наиболее рациональным способом решения этой проблемы выступает развитие добровольной пожарной охраны, основной задачей которой как раз является участие в тушении пожаров в не прикрытых подразделениями Государственной противопожарной службы населенных пунктах.

Актуальность Закона сегодня не вызывает сомнений. Вместе с тем он содержит ряд положений, нуждающихся в корректировке. За 1,5 года его реализации отдельные недостатки Закона стали вполне очевидными.

Предметом регулирования Закона «являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией физическими лицами и юридическими лицами - общественными объединениями права на объединение для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ, а также в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений пожарной охраны» (ст. 1).

Необходимо отметить, что законодатель впервые придал добровольчеству вполне понятный правовой статус. Законом определено, что «добровольная пожарная охрана - социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ» (ст. 2).

Первый существенный недостаток Закона заключается именно в механизме образования этих общественных объединений.

Часть 2 ст. 8 гласит: «В форме общественных учреждений пожарной охраны создаются добровольные пожарные команды и добровольные пожарные дружины, ставящие своей целью участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ соответственно на территориях городских и сельских поселений, межселенных территориях (территориальные добровольные пожарные команды или территориальные добровольные пожарные дружины) или в организациях (объектовые добровольные пожарные команды или объектовые добровольные пожарные дружины)».

Данная формулировка императивно закрепляет механизм создания учреждения только в одной из предлагаемых форм: либо команда, либо дружина, - что при создании и государственной регистрации общественного объединения вызовет необходимость выбора между ними. Вместе с тем для административно-территориальных единиц, особенно таких, как муниципальный район, необходимо совмещение двух данных организационных форм, ведь в населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования, могут быть созданы как команды, так и дружины. Следуя логике рассматриваемой нормы, необходимо будет создание двух юридических лиц - общественных учреждений: добровольной пожарной команды района и добровольной пожарной дружины района. Создание двух юридических лиц с одинаковыми задачами выглядит несколько некорректно и вызывает определенные сомнения в своей целесообразности.

В связи с изложенным предлагаем следующую редакцию ч. 2 ст. 8 Закона: «В форме общественных учреждений пожарной охраны создаются территориальные подразделения добровольной пожарной охраны (добровольные пожарные команды и (или) добровольные пожарные дружины), ставящие своей целью участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ соответственно на территориях городских и сельских поселений, межселенных территориях».

Приведенная формулировка позволит создать общественное учреждение с названием «Добровольная пожарная охрана муниципального образования (области, города и др.)», которое включает в себя как команды, так и дружины.

Положения ст. 8 Закона, касающиеся организации объектовой добровольной пожарной охраны, по сути, предусматривают создание юридического лица внутри уже существующей организации, в свою очередь также являющейся юридическим лицом. Эти положения вызывают тотальное непонимание руководителей организаций при реализации Закона на практике. При этом последние выражают полную поддержку вопросам развития добровольной пожарной охраны на объектах, признавая эту работу чрезвычайно важной и актуальной. Сомнению подвергается только форма данной работы.

На наш взгляд, положения ст. 8 Закона, касающиеся механизма создания объектовой добровольной пожарной охраны, должны быть кардинальным образом переработаны. В новой редакции рассматриваемых норм необходимо предусмотреть отдельный механизм создания объектовой добровольной пожарной охраны, самым логичным из которых будет являться организация объектовых подразделений добровольной пожарной охраны на основании приказа руководителя объекта с разработкой положения о подразделении без создания отдельного юридического лица.

В целом такая организационно-правовая форма выйдет за пределы предмета правового регулирования Закона и потребует корректировки не только ст. 8 Закона, но и базовых его норм, регламентирующих положения о том, что добровольная пожарная охрана создается только в форме общественных объединений. Но, на наш взгляд, такие изменения внесут зерно рационализма в процесс правотворчества и качественно повлияют на развитие объектовой добровольной пожарной охраны.

Основным системным недостатком Закона является то, что ни на один из уровней власти не возложена прямая обязанность по организации деятельности подразделений добровольной пожарной охраны, оказанию ей финансовой и материально-технической поддержки. Кроме того, положения Закона вообще не предусматривают возможности создания подразделений добровольной пожарной охраны самими органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Как уже говорилось выше, Закон прежде всего направлен на решение проблемы тушения пожаров в отдаленных от райцентров муниципальных образованиях. И именно на разработку данной задачи должны быть нацелены основные его положения.

Органами публичной власти, уполномоченными на решение вопросов, связанных с обеспечением пожарной безопасности в отдаленных населенных пунктах, являются органы местного самоуправления поселений, которые в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Закон о пожарной безопасности) наделены полномочиями по обеспечению первичных мер пожарной безопасности.

Практика реализации Закона о пожарной безопасности в России, нормы международного права подтверждают позицию, что деятельность по созданию и организации деятельности подразделений добровольной пожарной охраны возможно организовать с наибольшей эффективностью именно на уровне органов местного самоуправления поселений, являющихся наиболее приближенными к населению.

На сегодняшний день в Законе отсутствует такой механизм. Предусматривается только право оказания поддержки органами местного самоуправления добровольной пожарной охране без непосредственного участия в ее деятельности.

На наш взгляд, Закон требует детальной переработки в части, касающейся наделения органов местного самоуправления полномочиями по созданию, организации деятельности общественных учреждений пожарной охраны на территории муниципального образования.

В связи с этим потребуется корректировка ст. 19 Закона о пожарной безопасности, предусматривающей в качестве полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности «создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах». Предлагаем следующую формулировку данного положения: «организация деятельности добровольной пожарной охраны на территории муниципального образования». Применение данной нормы позволит органам местного самоуправления самостоятельно создавать, организовывать деятельность, реорганизовывать общественные объединения и подразделения добровольной пожарной охраны, что позволит максимально эффективно решать вопрос тушения пожаров на территории муниципальных образований.

Механизм внесения предлагаемых изменений достаточно сложен, так как выходит за рамки законодательства в области пожарной безопасности. Федеральным законом от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривается создание общественных объединений только юридическими лицами - общественными объединениями, коими органы местного самоуправления не являются. На наш взгляд, положения данного закона также требуют пересмотра. Налицо необходимость наделения органов местного самоуправления полномочиями по самостоятельному созданию общественных объединений, деятельность которых направлена на обеспечение безопасности муниципального образования. Данные изменения смогут положительно повлиять на развитие волонтерства не только в области пожарной безопасности, но и в других сферах деятельности, таких как охрана общественного порядка, поиск пропавших людей, спасение людей на водных объектах и др.

Безусловным проблемным аспектом Закона является вопрос финансирования данной деятельности. При передаче органам местного самоуправления прав по организации деятельности добровольной пожарной охраны этот вопрос также будет решен.

Наделение местных органов власти вышеназванными полномочиями потребует проработки отдельного механизма финансирования, но это будут гораздо меньшие затраты, чем расходы на содержание профессиональной пожарной охраны. Без проработки механизма финансового обеспечения предлагаемые изменения не будут иметь смысла.

Решение вопроса с финансированием позволит урегулировать такие проблемные на сегодняшний день аспекты Закона, как страхование, медицинское освидетельствование добровольцев, оплата командировочных расходов для обучения, вопросы материально-технического обеспечения подразделений добровольной пожарной охраны.

В качестве примера можно привести Гессенский закон о противопожарной защите, общей помощи и чрезвычайных ситуациях 2009 года (Германия), где четко определено, что в каждом округе (муниципальном образовании) должны (а не могут) создаваться районные пожарные службы, четко прописаны механизмы финансирования, материально-технического обеспечения добровольной пожарной охраны, а также детально регламентировано разграничение полномочий между общественными объединениями (коммунами), органами местного самоуправления, органами власти (земли).

На сегодняшний день Германия является одной из стран с самой развитой системой добровольной пожарной охраны: достаточно только сказать, что в городах с численностью населения до 50 тыс. человек профессиональная пожарная охрана отсутствует вообще, такие города успешно защищают добровольцы.

Еще одной существенной и, на наш взгляд, системной проблемой Закона является отсутствие какого-нибудь реально действующего механизма (работающей системы) по вовлечению граждан в добровольческую деятельность. В Законе не разработан мотивационный инструмент, который может заинтересовать гражданина и повлиять на его самостоятельное решение по вступлению в ряды добровольцев.

Речь идет об определенных льготах, которые будет получать человек, став добровольцем. Безусловно, здесь можно развить дискуссию о соотношении корысти и морали, но, на наш взгляд, активная гражданская позиция, выражающаяся в общественно полезной деятельности гражданина, должна поощряться государством.

К примеру, в СССР действовала очень простая и эффективная система: каждому добровольцу предоставлялось пять дополнительных оплачиваемых дней к отпуску, что служило неплохим мотивирующим фактором для вступления граждан в ряды добровольных пожарных. Вступив в добровольцы, граждане добросовестно исполняли свои обязанности, благодаря чему система добровольчества в области пожарной безопасности успешно работала до 90-х годов ХХ века.

Сегодня же Законом определено, что отпуск предоставляется добровольцу без сохранения заработной платы. Это не дает никаких преимуществ гражданину и не может выступать решающим критерием при принятии решения о вступлении в ряды добровольной пожарной охраны.

Предлагаем внести изменения в Закон, изложив ч. 7 ст. 18 в следующей редакции: «Добровольным пожарным территориальных подразделений добровольной пожарной охраны по месту работы предоставляется ежегодный дополнительный отпуск с сохранением заработной платы продолжительностью от трех до десяти календарных дней».

Также нерешенной остается проблема денежной компенсации добровольцам, которые привлекаются к тушению пожаров в рабочее время с отрывом от основной работы. Частью 1 ст. 18 Закона определено, что освобождение от работы лица, являющегося добровольцем, осуществляется без сохранения за ним заработной платы, что не создает благоприятного климата для общения добровольца со своим работодателем, выступая, напротив, демотивационным фактором, а также вызывает ряд проблемных вопросов, включая сложный механизм компенсации добровольцу денежных средств общественным объединением пожарной охраны.

Предлагаем изложить ч. 1 ст. 18 Закона в следующей редакции: «Добровольные пожарные по месту работы или учебы освобождаются от работы или учебы с сохранением заработной платы (для работающих граждан), а также с сохранением за ними места работы или учебы, должности на время участия в тушении пожаров или несения ими службы (дежурства) в расположении добровольной пожарной команды или добровольной пожарной дружины либо прохождения ими профессиональной подготовки, если их участие в тушении пожаров или несении службы (дежурства) либо профессиональная подготовка осуществляется в рабочее или учебное время с согласия руководителя организации по месту работы или учебы добровольного пожарного».

Внесение предложенных изменений потребует разработки механизма компенсационных выплат, которые будут производиться работодателям добровольцев. Наиболее целесообразным представляется определить правила и порядок этих выплат на федеральном уровне за счет федерального бюджета, что позволит централизованно и системно решить данную проблему.

Новеллы помогут сформировать предпосылки для активного самостоятельного вступления граждан в ряды добровольных пожарных, что существенным образом повлияет на формирование их активной гражданской позиции и качественно повысит уровень правосознания.

Серьезным недостатком Закона также является отсутствие в нем правовых норм, регулирующих деятельность добровольных дружин юных пожарных. Вместе с тем дружины юных пожарных являются одной из самых распространенных форм вовлечения в добровольчество учащихся в возрасте от 10 до 18 лет, деятельность которых невозможно переоценить.

Работа с детьми и молодежью является немаловажным, а может быть, даже определяющим фактором в области развития добровольчества, так как культуру безопасного поведения необходимо прививать с детского возраста.

В целях правовой регламентации деятельности добровольных дружин юных пожарных предлагаем дополнить ст. 2 Закона ч. 7 следующего содержания: «7) добровольные дружины юных пожарных - добровольные объединения детей в возрасте от 10 до 18 лет, созданные в образовательных учреждениях, общественных объединениях пожарной охраны, с целью изучения основ обеспечения пожарной безопасности, воспитания культуры безопасного поведения и активной гражданской позиции, развития спортивных и творческих навыков, обеспечения занятости детей и молодежи».

В связи с предложенным дополнением необходимо будет разработать отдельные нормы Закона, устанавливающие порядок создания, реорганизации, ликвидации добровольных дружин юных пожарных, определяющие основные направления деятельности, ответственных лиц за организацию данной работы.

В заключение необходимо отметить, что описанные недостатки Закона нисколько не умаляют его значения в системе обеспечения пожарной безопасности: создана правовая основа формирования и деятельности добровольной пожарной охраны, урегулированы основные вопросы, связанные с участием в деятельности общественных объединений пожарной охраны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вместе с тем законодательство не является застывшей конструкцией, практика правоприменения свидетельствует о необходимости внесения определенных коррективов. Предложенные изменения Закона являются сегодня жизненной необходимостью для не прикрытых подразделениями пожарной охраны муниципальных образований. Корректировка Закона позволит развить добровольную пожарную охрану населенных пунктов, предприятий и организаций на более качественном уровне, станет правовой базой для деятельности добровольных дружин юных пожарных, даст возможность привлечь в ряды пожарных добровольцев дополнительные силы, а также послужит развитию волонтерства и в других сферах общественно полезной деятельности.

Библиография

1 Временные показатели прибытия на пожар установлены ст. 76 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Техниче-

ский регламент о требованиях пожарной безопасности» // СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3579.

стема была разрушена (в 1917 году и в 90-е годы ХХ века). Периоды отсутствия добровольной пожарной охраны наглядно продемонстрировали неэффективность системы обеспечения пожарной безопасности без такого компонента, как добровольная пожарная охрана.

3 Во всем цивилизованном мире удельный вес профессиональных пожарных команд в общем количестве всех видов пожарной охраны составляет не более 25%, основную же работу по ликвидации пожаров берут на себя добровольцы. В России эта цифра составляет более 90%.

Библиография

1 Временные показатели прибытия на пожар установлены ст. 76 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // СЗ РФ. 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3579.

2 В истории пожарной охраны России есть два временных периода, в течение которых показала свою «сверхэффективность» развитая система добровольной пожарной охраны (начало XI Х века - 1917 год, 1960-1990 гг.). Дважды эта система была разрушена (в 1917 году и в 90-е годы ХХ века). Периоды отсутствия добровольной пожарной охраны наглядно продемонстрировали неэффективность системы обеспечения пожарной безопасности без такого компонента, как добровольная пожарная охрана.

4 Европейская хартия местного самоуправления 1985 года // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Там же. № 15. Ст. 1695.

5 URL: http://www.64.mchs.gov.ru/news/detail.php?news=12655

Современный мир развивается семимильными шагами. Меняется инфраструктура регионов, городов и районов нашей с Вами столицы. Имевшаяся к середине 19 века система профессиональной пожарной охраны Российской Империи оказалась неспособной успешно противостоять опасности пожаров. Профессиональные пожарные команды существовали только в городах, а в селах и деревнях пожары тушили сами жители, неся «пожарную повинность». Участие населения в тушении пожаров, а также распространение в России взаимного страхования от огня, когда сгоревшее хозяйство восстанавливалось за счет страховых сборов от каждого двора, явились причинами возникновения движения добровольных пожарных дружин. В 1843 году в г. Осташкове Тверской губернии было организовано первое в России добровольное пожарное общество. В 1897 году Министр внутренних дел утвердил «Нормальный устав добровольной пожарной дружины», а в 1917 году в составе Императорского Российского пожарного общества (ИРПО) насчитывалось 3600 организаций.

На сегодняшний день актуальность закона состоит в том, что он призван решить жизненно-важную проблему по защите населенных пунктов подразделениями пожарной охраны. Исторический опыт России по борьбе с пожарами, опыт зарубежных стран говорит о том, что наиболее рациональным способом решения этой проблемы является развитие добровольной пожарной охраны, основной задачей которой как раз является участие в тушении пожаров в этих неприкрытых подразделениями государственной противопожарной службы населенных пунктах.

В мае 2011 года Президентом Российской Федерации был подписан федеральный закон № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране», который определил новое правовое поле для создания подразделений добровольной пожарной охраны.

Закон является достаточно инновационным в системе российского законодательства. Помимо того, что основной его целью является обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов и организаций, он определяет порядок развития волонтерства в рассматриваемой области. По пути развития волонтерства в вопросах безопасности давно уже идут все развитые европейские страны, где данное движение приобрело массовый характер и доказало свою эффективность на практике.

Подразделения добровольной пожарной охраны создаются в виде дружин и команд. Команда осуществляет деятельность с использованием мобильных средств пожаротушения, дружина - без мобильных средств. Добровольная пожарная охрана — социально ориентированные общественные объединения пожарной охраны, созданные по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц — общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

В МЧС рассчитывают и на широкую пропаганду добровольчества. "В России уже был хороший опыт добровольного движения до революции - Императорское добровольное пожарное общество, которое традиционно возглавляли члены императорской семьи. Но потом за долгие годы был утрачен корпоративный дух, когда люди, которые хотели помогать обществу, близким, заниматься героическим делом, находили такую возможность именно в добровольных отрядах, и это становилось их образом жизни.

Основными задачами добровольной пожарной охраны в области пожарной безопасности являются:

1.Осуществление профилактики пожаров;

2. Спасение людей и имущества при пожарах, проведении аварийно-спасательных работ и оказание первой помощи пострадавшим;

3. Участие в тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.

Сегодня это надо восстанавливать. Нас тысячи, помощь каждому Важна и нужна! Вступай в ряды Пожарных добровольцев!

Светлана Овсянникова

Право или обязанность?

В мае 1882 г. "Тверские губернские ведомости" опубликовали следующее сообщение: "20 апреля Бежецкая Городская Дума... единогласно постановила дальнейшие действия по устройству в Бежецке вольного пожарного общества прекратить и вопрос об учреждении означенного вольного общества отклонить, о чем и просить председателя уведомить Его Превосходительство г. Начальника губернии". Причиной такого решения послужило то, что "не оказывается надлежащего числа членов в вольное пожарное общество, именно 100 человек". Изменилась ли ситуация с созданием "вольных пожарных обществ" почти два века спустя?
Как известно, Федеральный закон N 131-ФЗ определяет два типа полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере - вытекающие из обязанностей и вытекающие из прав. К обязанностям законодатель отнес обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения (п. 9 ч. 1 ст. 14) и городского округа (п. 10 ч. 1 ст. 16). За муниципальными районами подобные полномочия не закреплены.
Что такое "первичные меры пожарной безопасности", обеспечение которых относится к обязанностям поселений и городских округов, определяет ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности". К этим мерам относится реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров. Перечень полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности сформулирован в ст. 19 Закона N 69-ФЗ, которая относит к ним в том числе создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах. Следовательно, если исходить из общих принципов организации местного самоуправления и отраслевого закона, создание условий для организации ДПО (добровольной пожарной охраны) необходимо отнести к решению вопроса местного значения, то есть к обязанностям органов местного самоуправления.
ДПО, в соответствии с Законом о пожарной безопасности, является одним из пяти видов пожарной охраны, к которым относятся также Государственная противопожарная служба, ведомственная, частная и муниципальная пожарные охраны (ст. 4 Закона N 69-ФЗ). Однако согласно тому же Закону создание муниципальной пожарной охраны не включено в первичные меры пожарной безопасности и, следовательно, не относится к вопросам местного значения.
Такой подход полностью соответствует Федеральному закону N 131-ФЗ, который создание муниципальной пожарной охраны прямо определяет как право поселений и городских округов. Права же, как известно, реализуются за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Статус добровольной пожарной охраны

Поскольку планировать бюджетные расходы на создание условий для добровольной пожарной охраны - это обязанность местного самоуправления, обратим внимание на ее определение и принципы создания. Деятельность ДПО регулируется специальным Федеральным законом от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране". Важным является то, что этот Закон определяет ДПО как социально ориентированное общественное объединение, созданное по инициативе физических лиц и (или) юридических лиц - общественных объединений для участия в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ.
В связи с особым статусом ДПО возникает вопрос: могут ли на нее распространяться положения ст. ст. 14 и 16 Закона N 131-ФЗ об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст. ст. 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"? Эти нормы предусматривают, как известно, четыре вида поддержки подобных организаций, включая финансовую поддержку и предоставление налоговых льгот не только самим этим организациям, но и юридическим лицам, оказывающим им материальную помощь.
Однако Закон N 7-ФЗ ставит условие получения от органов власти такой поддержки, а именно осуществление этими организациями в соответствии с учредительными документами определенных видов деятельности. Добровольная пожарная охрана к ним не относится. Вместе с тем ст. 31.3 Закона N 7-ФЗ дает право расширить установленный этим Законом перечень видов деятельности только за счет видов деятельности, направленных на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации. Дополнить перечень можно федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
Возникает вопрос: можно ли причислить к указанным видам деятельности добровольную пожарную охрану, которая по большому счету призвана решать не социальные проблемы, а вопросы безопасности? Однако отсутствие самого определения "социальные проблемы" допускает его расширительное толкование с включением решения любых проблем конкретного населенного пункта. Помимо прочего добровольность формирования охраны можно расценивать и как элемент развития гражданского общества.
В связи с этим в ряде регионов и муниципалитетов принимаются нормативные правовые акты, расширяющие перечень видов деятельности социально ориентированных организаций за счет, например, деятельности в области пожарной безопасности и проведения аварийно-спасательных работ (Закон Республики Карелия от 5 декабря 2011 г. N 1562-ЗРК "О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Карелия", Закон Краснодарского края от 7 июня 2011 г. N 2264-КЗ "О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в Краснодарском крае").
Органами местного самоуправления Хорольского муниципального района и Артемовского городского округа (Приморский край) к таким видам деятельности отнесено содействие самоорганизации граждан, в том числе добровольным пожарным дружинам (Решение Думы Хорольского муниципального района от 21 ноября 2011 г. N 263 "Об утверждении Положения об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Хорольском муниципальном районе", Решение Думы Артемовского городского округа от 30 сентября 2010 г. N 412 "О Положении об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству в Артемовском городском округе").

Финансовая поддержка ДПО

Формами финансовой поддержки ДПО, как правило, являются субсидии, предоставляемые из бюджета после получения от организаций определенного набора документов, включающих доказательство осуществления необходимых видов деятельности и заключения договора. Помимо указанных норм Законов N N 131-ФЗ и 7-ФЗ, позволяющих (при широком толковании) оказывать финансовую поддержку ДПО как социально ориентированной организации, прямое указание на такую возможность содержится в ст. 11 Закона N 100-ФЗ. Согласно ей финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности добровольной пожарной охраны осуществляется за счет собственных средств, взносов и пожертвований, средств учредителя (учредителей), а также средств поддержки, оказываемой органами государственной власти и органами местного самоуправления. Что подразумевается под средствами поддержки, не уточняется. Соответственно, не исключается и прямое субсидирование ДПО как социально ориентированной организации (в случае принятия соответствующих местных нормативных правовых актов, как было указано выше).
Практика показывает, что чаще всего в качестве средств поддержки ДПО региональные законы предусматривают субсидии и налоговые льготы (например, Закон Республики Хакасия от 8 ноября 2011 г. N 94-ЗРХ "О некоторых вопросах деятельности добровольной пожарной охраны в Республике Хакасия"). В Рязанской области кроме субсидий предоставляются льготы по уплате налога на имущество организаций и уплате транспортного налога (Закон Рязанской области от 5 августа 2011 г. N 65-ОЗ "О некоторых вопросах обеспечения деятельности добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны на территории Рязанской области").
Но более распространена имущественная поддержка ДПО в виде предоставления в безвозмездное пользование публичной собственности, в том числе земельных участков, зданий, сооружений, служебных помещений, оборудованных средствами связи, автотранспортных средств, оргтехники и иного имущества, выделение бюджетных средств на приобретение имущества, снаряжения, комплектов спецодежды для участия в тушении пожаров. Практикуется и передача в аренду на долгосрочной основе государственного имущества по льготным арендным ставкам. Так, в Рязанской области расчетная ставка аренды за квадратный метр в год в этом случае определяется с учетом значения коэффициента социально-экономической значимости, устанавливаемого областным законом.

Персональная поддержка

Помимо поддержки организаций ДПО органы власти могут в разных формах финансировать самих добровольных пожарных, в том числе:
- осуществлять материальное стимулирование деятельности добровольных пожарных (ч. 3 ст. 16 Закона N 100-ФЗ);
- личное страхование добровольных пожарных на период исполнения ими обязанностей добровольного пожарного (ст. 17 того же Закона);
- выплачивать компенсации по договору на выполнение работ по участию в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ (ст. 18);
- устанавливать гарантии правовой и социальной защиты членов семей работников добровольной пожарной охраны и добровольных пожарных, в том числе в случае их гибели (ст. 19).
Анализ региональных и местных нормативных правовых актов показывает, что личное страхование добровольных пожарных фактически не реализуется, его редкое упоминание носит скорее декларативный характер. Чаще всего используется выплата из бюджетов единовременных пособий родственникам в случае гибели пожарных. Например, в размере 100-кратного минимального размера оплаты труда по Закону Республики Мордовия или 550 тыс. руб. по Закону Республики Хакасия, в Магаданской области этот размер определяет правительство области. При участии в тушении пожаров в случае получения увечья по Закону Республики Хакасия выплачивается пособие в размере 50-кратного минимального размера оплаты труда, также ежегодно выплачивается денежная компенсация на санаторно-курортное лечение в размере 600 руб. на каждого члена семьи добровольного пожарного. В Рязанской области для добровольных пожарных предусмотрена ежемесячная компенсация в размере 20% от оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги в пределах регионального стандарта социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, устанавливаемых в соответствии с действующим законодательством, при условии, что сведения о добровольном пожарном содержатся в сводном реестре добровольных пожарных не менее трех лет.
Следует отметить, что местные акты по этому вопросу носят менее конкретный и более декларативный характер (что и понятно, учитывая скромные возможности большинства местных бюджетов). Например, Постановлением администрации городского округа Жигулевск Самарской области от 12 октября 2011 г. N 1894 "Об утверждении Положения о добровольной пожарной охране на территории г. о. Жигулевск" к полномочиям администрации городского округа Жигулевск отнесены участие в финансовом и материально-техническом обеспечении деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; осуществление в пределах компетенции мер по правовой и социальной защите, финансовому стимулированию граждан, участвующих в деятельности подразделений добровольной пожарной охраны; формирование и утверждение муниципальных целевых программ по развитию и обеспечению деятельности добровольной пожарной охраны.
В ряде случаев местные акты предусматривают конкретные суммы материальной поддержки. Например, Решением Собрания депутатов муниципального образования г. Узловая Узловского района (Тульская область) от 20 октября 2011 г. N 46-277 добровольным пожарным установлена мера поддержки в форме гарантированного вознаграждения за день борьбы с пожарами в размере 250 руб., которое выплачивается за счет средств резервного фонда администрации.
Иногда используется такая форма поддержки, как обеспечение возможности публиковать (размещать) на безвозмездной основе информацию о своей деятельности в средствах массовой информации муниципального образования (Решение Думы Заводоуковского городского округа (Тюменская область) от 25 октября 2011 г. N 113 "Об утверждении Положения о мерах поддержки добровольных пожарных и общественных объединений пожарной охраны в Заводоуковском городском округе").
Очевидно, что даже в сумме все перечисленные меры поддержки вряд ли способны серьезно простимулировать жителей населенных пунктов к вступлению в ДПО. Тем более что в отношении формы этих организаций закон однозначен - они создаются либо как общественные организации, либо как общественные (а не государственные или муниципальные) учреждения, основными формами финансового обеспечения которых являются собственные средства, взносы и пожертвования, средства учредителя (учредителей). Учитывая организационно-правовую форму ДПО, органы власти не вправе выступать их учредителями.

Заключение

Таким образом, результат попыток местных и региональных властей обеспечить создание условий для деятельности добровольных пожарных дружин может быть таким же, как в Бежецке Тверской губернии конца позапрошлого века: не окажется надлежащего числа желающих рисковать своей жизнью ради мизерного пособия. Казалось бы, именно по этой причине во многих случаях более целесообразно решить вопрос о муниципальной пожарной охране. Но, как указывает закон, она создается лишь за счет собственных доходных источников муниципалитета, не включающих межбюджетные трансферты. Между тем именно за счет этих трансфертов и живет громадное количество маленьких городских и сельских поселений, и именно они в силу удаленности от центра своих регионов чаще всего нуждаются в собственных пожарных дружинах, но не имеют финансовой возможности их создать.
Как было указано выше, право создания муниципальной охраны в муниципальном районе законом не предусмотрено (хотя, учитывая ситуацию, наверное, это было бы целесообразно). При этом, как известно, от поселений районам могут по соглашениям передаваться только полномочия по решению вопросов местного значения (а не полномочия по реализации прав), причем вместе с межбюджетными трансфертами на их исполнение. То есть в рамках этих норм закона решить вопрос о создании муниципальной охраны в районе законным образом невозможно.
Для решения этого вопроса остается фактически один законный вариант - передача государственных полномочий. Государственное полномочие по организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы закреплено за органами государственной власти субъекта РФ пп. 31 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Закон не исключает возможности передать это полномочие (разумеется, с финансированием) муниципальным районам и городским округам.
Все изложенное также говорит о необходимости совершенствования федерального законодательства.

Государственной Думой

Советом Федерации

В соответствии с частью 2 статьи 14 Федерального закона от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст. 2717) и подпунктом 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 28, ст. 2882; 2005, N 43, ст. 4376; 2008, N 17, ст. 1814, N 43, ст. 4921, N 47, ст. 5431; 2009, N 22, ст. 2697, N 51, ст. 6285; 2010, N 19, ст. 2301, N 20, ст. 2435, N 51 (ч. III), ст. 6903; 2011, N 1, ст. 193, ст. 194, N 2, ст. 267, N 40, ст. 5532; 2012, N 2, ст. 243, N 6, ст. 643), приказываю.