Необходимыми элементами правового статуса муниципального служащего являются. Муниципальный служащий и его правовой статус. Административно-правовой статус муниципального служащего

⁰

Введение

Заключение

Введение

Становление Российского государства, ориентированного на своих граждан, связано с необходимостью формирования современного чиновничьего аппарата, который от лица государства оказывает населению определенные государственные и муниципальные услуги. Особенно это актуально на муниципальном уровне, где власть наиболее приближена к населению, в первую очередь направлена на удовлетворение нужд и потребностей жителей конкретного муниципального образования. Несмотря на то что по Конституции РФ местное самоуправление отделено от государства, большинство граждан вряд ли понимают различие между государственным и муниципальным служащим, и для них представители местной власти также являются представителями государства.

Институционализация муниципальной службы и обособление законодательства о ней предопределяют правовое регулирование статуса муниципальных служащих, которое рассматривается неотъемлемой составной частью всей системы правового обеспечения института муниципальной службы, и шире - по сути, есть одно из важнейших направлений государственного и муниципального строительства.

Система правового регулирования статуса муниципальных служащих является частью системы правового регулирования отношений на муниципальной службе в целом, поскольку институт правового статуса муниципального служащего - одна из составляющих муниципальной службы.

Цель курсовой работы - исследование статуса муниципального служащего в соответствии с обновленным российским законодательством.

Задачи курсовой работы:

Изучить понятие муниципальной службы и муниципального служащего в современном законодательстве России;

Рассмотреть основные подходы к определению статуса муниципального служащего;

Проанализировать элементы правового статуса муниципального служащего:

права и обязанности муниципального служащего;

ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой;

социальная защита и гарантии при прохождении муниципальной службы;

ответственность муниципальных служащих.

При выполнении работы требуется использование следующих методов: общенаучных - диалектического, метода абстракции, метода конкретизации, анализа, синтеза; специально юридических - формального метода.

Теоретическими источниками работы являются работы современных авторов. Нормативно-правовая база исследования включает в себя Конституцию РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также комплекс нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность муниципальных служащих.

муниципальный служащий социальный право

Глава 1. Понятие муниципальной службы и муниципального служащего

1 Муниципальная служба и муниципальный служащий в современном законодательстве России

В развитие положений действующей Конституции Российской Федерации первоначально был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Новый этап развития российского местного самоуправления нашел свое отражение в положениях принятого 6 октября 2003 года нового базового Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В свою очередь, названные Федеральные законы стали основой для формирования правового института муниципальной службы. Он получил свое закрепление сначала в Федеральном законе от 8 января 1998 года № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", а позднее - в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Указанный Закон (п. 1 ст. 2) сформулировал понятие муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта), а также определил, что "правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты" (п. 1 ст. 3).

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Специфика муниципальной службы, как особого вида служебной деятельности, характеризуется следующими признаками, раскрывающими ее сущность.

К публично-властным признакам будут относиться следующие. Муниципальная служба:

это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

К "трудовым" признакам муниципальной службы будут относиться следующие. Муниципальная служба:

это замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта);

это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность;

это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования).

Статья 10 Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определяет, кто является муниципальным служащим: это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса.

2 Основные подходы к определению статуса муниципального служащего

Правовой статус субъекта общественных отношений - есть сложное юридическое образование, основанное на нормах права - и включающее в себя ряд элементов, характеризующих положение субъекта в системе общества и особенности его взаимоотношений с другими субъектами.

В науке муниципального права правовое положение (статус) муниципального служащего рассматривается в рамках нескольких подходов. Некоторые авторы, например В.А. Кобзаренко, рассматривают правовое положение как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений. Другие, например С.В. Михнева, как правовое положение служащего в системе органов местного самоуправления.

Однако в силу специфической правовой природы служебной деятельности, представляющей собой своего рода дихотомию публично-властной и трудовой деятельности, структура правового положения муниципального служащего представляет собой смешение достаточно разнородных элементов, сложных для систематизации. Это вызывает серьезные трудности при попытках комплексного рассмотрения структуры правового положения муниципального служащего, причем можно с уверенностью говорить о потенциальном усложнении задачи в будущем. Например, в случае окончательного перехода к рассмотрению муниципальной службы как феномена, имеющего дуалистическую, публично-общественную природу. Но, как представляется, более оправданно вернуться к этому аспекту несколько ниже, а сейчас проиллюстрировать уже имеющиеся сложности определения структуры правового положения муниципальных служащих следующим примером.

Достаточно оригинальной попыткой определения структуры правового положения является подход Е.В. Осиночкиной. Она предлагает следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления. Соответственно, составными частями правового статуса муниципального служащего при указанном подходе будут выступать ограничения прав, ответственность, поощрения.

В рассмотрении вопроса о правовом статусе муниципальной должности муниципальной службы основной упор, как правило, делается на рассмотрение правового статуса муниципального служащего в целом, без разделения по смыслу элементов статуса должности и элементов статуса служащего. Происходит смешение должностных и личных прав и обязанностей муниципального служащего. Не отрицая, однако, отдельных достоинств подобного подхода, отметим, что в некоторых случаях это не вполне оправдано. Рассмотрение муниципальных должностей муниципальной службы как компонентов администрации, представляющих собою нераздельную организационную единицу и своего рода минимальный предел дифференциации властных функций и формализации служебной деятельности требует вычленения из правового статуса муниципального служащего его функционального содержания.

Причем данный вопрос имеет не только теоретическое, но и серьезное практическое значение. В свое время, еще более тридцати лет назад, Д.Д. Цабрия предложил применять для разрешения проблем адекватного соотношения компетенций государственных органов и должностных лиц автоматизированные системы анализа и учета.

Надо сказать, что его предложения частично нашли свое воплощения в различных справочных системах, базах данных и прочих формах систематизации нормативно-правовых актов.

Необходимо продолжить оптимизацию структуры органов управления и прежде всего на муниципальном уровне, где излишняя бюрократизация в организации исполнительно-распорядительной деятельности противоречит самой сути местного самоуправления. Это делает необходимым выделение четкой элементной структуры, характеризующей сущностные характеристики отдельной муниципальной должности муниципальной службы.

Раскрытие этих сущностных характеристик может быть осуществлено через каталог элементов правового статуса. Вопрос об элементном составе статуса субъекта права является одним из центральных и при этом одним из самых спорных в правовой науке.

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет статус как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей). Это наиболее простое определение правового статуса, однако применительно к должностям категории "права" и "обязанности" хоть и используются, однако более оправданным считается применение термина "полномочия". Надо отметить, что серьезные споры ведутся и относительно соотношения категорий "статус" и "положение". В любом случае, какой бы точки зрения мы ни придерживались относительно данного вопроса, необходимо признать, что существуют статусы нормативный и фактический, последний представляет собой пределы реализации закрепленных полномочий и реальное значение иных элементов статуса.

Большой интерес для рассмотрения нашего вопроса представляют работы Д.Д. Цабрия, который, рассматривая правовое положение государственного органа, включил в его статус множество элементов: официальное наименование; порядок и способы образования; территорию деятельности; цели, задачи и функции; объем и характер властных полномочий; формы и методы деятельности; ответственность и многие другие. Д.Д. Цабрия указывал, что цель требует единства конкретных задач и функций органа, а ее достижение в реальной жизни выступает своего рода критерием эффективности выполняемых функций и задач. Также следует отметить, что в своих исследованиях Д.Д. Цабрия не разграничивал понятия "правовой статус" и "правовое положение", считая их тождественными.

Предложенные Д.Д. Цабрия элементы правового статуса не были систематизированы, и Д.Н. Бахрах предложил упорядочить элементы, объединив их в блоки. Так, применительно к правовому статусу органов государственной власти и управления он высказал идею о целесообразности выделения следующих блоков элементов: целевого, структурно-организационного; компетенционного<19>. В целевой блок Д.Н. Бахрах включил нормы о целях и задачах, функциях и принципах деятельности органа власти и управления. Действительно, целеполагание в вопросах создания и деятельности органов публичной власти всегда определено в соответствующем нормативно-правовом акте и не может находиться вне юридической сферы. Относительно должности как структурной единицы это также справедливо. Именно целеполагание определяет особенности правового положения того или иного публичного субъекта. Структурно-организационный блок был представлен различными правовыми предписаниями, регламентирующими: порядок образования, реорганизации и ликвидации органа власти и управления; его структуру; линейную и функциональную подчиненность. Компетенционный блок раскрывался через определенную совокупность властных полномочий.

Для решения нашей задачи важное значение имеет мнение Л.Б. Соболевой о значении перехода от понятия правового статуса к понятию состав правового статуса. Состав правового статуса, указывает Л.Б. Соболева, это не просто понятие, а модель, отражающая сложное структурное строение правового статуса органа публичной власти. Именно идеальная модель должна являться основой для оптимизации организационной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления. Соответственно, реализация полученных в результате ее использования данных на практике и последующий мониторинг эффективности будет сопровождаться коррекцией ее содержания.

Итак, предлагается следующая модель правового статуса муниципальной должности муниципальной службы:

) целевой компонент, включающий в себя обоснование выделения должностной единицы и целеполагание деятельности;

) организационный компонент, включающий в себя порядок учреждения и ликвидации должности, ее линейную и функциональную подчиненность;

) компетенционный компонент, включающий регламентацию должностных прав и обязанностей, относящихся к содержательной стороне полномочий, и не включающий права и обязанности, относящиеся к вопросам служебной дисциплины и т.д.;

) гарантийный компонент, включающий перечень гарантий осуществления полномочий.

Именно в таком виде модель может послужить основой для анализа и поиска путей построения оптимальной структуры исполнительных и контрольных органов местного самоуправления на современном этапе, однако дальнейшая эволюция института муниципальной службы предполагает новые вызовы.

Соответственно, к элементам правового статуса служащего будут относиться те традиционно выделяемые элементы правового статуса, которые не включены в вышеуказанные (порядок замещения и освобождения должности, обязанности по исполнению правил служебного распорядка, гарантии трудовой деятельности, ответственность за служебные проступки и т.д.).

Глава 2. Элементы правового статуса муниципального служащего

1 Права и обязанности муниципального служащего

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами.

Как правило, муниципальный служащий имеет право на:

ознакомление с должностными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности;

обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

оплату труда и другие выплаты в соответствии с законодательством и трудовым договором (контрактом);

отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

получение информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления;

защиту сведений о нем;

должностной рост на конкурсной основе, профессиональную переподготовку, повышение квалификации;

членство в профессиональном союзе;

проведение по его заявлению служебной проверки;

пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом;

защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушения;

медицинское страхование;

государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества и др.

Как правило, муниципальный служащий обязан:

соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательство, устав муниципального образования и муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

исполнять свои должностные обязанности; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий;

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения своих должностных обязанностей;

соблюдать служебный распорядок органа местного самоуправления;

не разглашать сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства;

соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению;

беречь муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей, и др.

Муниципальный служащий не вправе:

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Федерации, в случае назначения на должность государственной службы, избрания или назначения на муниципальную должность, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными и региональными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

принимать участие в забастовках;

использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Обязанности муниципального служащего определяются в соответствии с законами субъектов РФ о муниципальной службе, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, регламентирующими вопросы осуществления муниципальной службы. Так, в трудовой договор включается обязанность гражданина, поступающего на муниципальную службу, обеспечивать соблюдение и реализацию положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в интересах жителей муниципального образования, выполнять должностные обязанности муниципального служащего.

Служебные функции также определяются в соответствии с квалификационной характеристикой, основные положения которой отражаются в должностной инструкции.

Обязанности муниципального служащего определяются в соответствии с той должностью, на которую он принят.

Согласование и четкое определение обязанностей в трудовом договоре необходимо и работодателю (органу местного самоуправления), и работнику (муниципальному служащему). Первому это дает возможность осуществлять рациональное распределение работ и эффективную организацию труда, оценивать занятость работника, а второму - обеспечивает определенность относительно объема выполняемых работ и возможность правильного решения спорных вопросов. Более того, согласно Трудовому кодексу РФ работодатель не вправе требовать от работников выполнения работы, не обусловленной трудовым договором (кроме, как в исключительных случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами).

В трудовой договор включается обязательство гражданина, поступающего на муниципальную службу, обеспечивать соблюдение и реализацию норм Конституции РФ, федеральных законов, устава (конституции) и законов субъекта РФ, устава муниципального образования и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в интересах жителей муниципального образования, выполнять должностные обязанности муниципального служащего и обязательства органа местного самоуправления по обеспечению условий для их реализации.

Муниципальному служащему с его согласия, наряду с выполнением обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы, руководитель органа местного самоуправления может поручить другие обязанности по другой муниципальной должности муниципальной службы, если это соответствует его образованию или уровню профессиональной подготовки. При этом размер доплат за совмещение муниципальных должностей муниципальной службы или выполнение обязанностей временно отсутствующего муниципального служащего устанавливается руководителем органа местного самоуправления по согласованию с муниципальным служащим.

2 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Закон о муниципальной службе 2007 г. содержит ограничения в отношении муниципальных служащих. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов. Следует также отметить, что предельный возраст, установленный для замещения должности муниципальной службы, повышен с 60 до 65 лет. При этом сохранена норма о возможности продления нахождения на муниципальной службе после достижения предельного возраста путем заключения ежегодного договора. Принятым в декабре 2008 г. Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" для всех государственных и муниципальных служащих введена обязанность в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникновении конфликта интересов и принимать меры по недопущению любой возможности его возникновения (ст. 11).

Этим же Федеральным законом на граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в соответствующий перечень, а также на служащих, уже замещающих такие должности, возложена обязанность представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (ст. 8).

Установлена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9).

В отношении граждан, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, входящие в отдельные перечни, введено дополнительное ограничение в течение двух лет после увольнения со службы замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (ст. 12).

Следует отметить и то, что внесенными Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ изменениями в Федеральные законы от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации, глав муниципальных образований и местных администраций, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц органов местного самоуправления возложена обязанность по соблюдению и иных запретов, ограничений и обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

3 Социальная защита и гарантии при прохождении муниципальной службы

Выступая представителями публичной власти, реализовывая его функции в интересах общества, муниципальные служащие, во-первых, наделены особым правовым статусом, а во-вторых, сами являются представителями этого же общества и, соответственно, нуждаются в защите в процессе выполнения муниципально-служебных обязанностей, по завершении служебной деятельности и выходе на пенсию, при наступлении страховых случаев.

Социальная защита муниципальных служащих является одним из условий антикоррупционной политики государства. Снижая уровень нуждаемости муниципальных служащих до минимума, государство тем самым уменьшает риск коррупционного поведения представителей власти. В то же время, по данным Росстата, заработная плата муниципальных служащих, особенно в сельских поселениях, остается достаточно низкой, что способствует текучести кадров в органах местного самоуправления. Очевидно, что особый правовой статус муниципальных служащих, накладывающий на них определенные ограничения, предполагает и установление особой социальной защиты, которая будет обеспечивать служебный иммунитет муниципального служащего. Кроме того, дополнительные меры социальной защиты направлены на предотвращение конфликтов в процессе муниципальной службы.

Исходя из определения социальной защиты государственных служащих и членов их семей, предлагаемого в литературе, с учетом особенностей прохождения муниципальной службы можно определить социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей как комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также систему государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих и членов их семей после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств. Исходя из данного определения, можно выделить признаки социальной защиты муниципальных служащих:

специальными субъектами защиты будут выступать муниципальные служащие и члены их семей;

ограничение муниципальных служащих в осуществлении ряда прав и возможностей самозащиты;

сочетание деятельности государства и муниципального образования в деле социальной защиты муниципальных служащих;

охрана служебного иммунитета в процессе муниципальной службы;

предотвращение конфликтов при прохождении муниципальной службы.

Успешное формирование кадрового аппарата органов местного самоуправления возможно только на основе продуманной политики, включающей элементы материальной заинтересованности, строгой дисциплины и стимулирующих выплат муниципальных служащих. В связи с этим социальная защита муниципальных служащих должна строиться на определенных принципах.

Матвеев С.П. предлагает в основе системы материального стимулирования государственных служащих учитывать следующие принципы:

справедливое вознаграждение, учитывающее значимость для общества и государства деятельности государственного служащего, а также уровень ее опасности и степень риска для жизни;

недопустимость ухудшения материального положения государственного служащего;

оптимизация структуры денежного содержания государственного служащего с учетом особенностей вида государственной службы в целях повышения доли оклада денежного содержания в общем объеме оплаты труда;

совершенствование механизма регулярной индексации денежного содержания и социальных выплат государственным служащим, исходя из уровня инфляции с учетом социально-экономических показателей развития государства;

обеспечение заинтересованности государственных служащих в повышении результативности служебной деятельности, достижении установленных целей;

эффективное сочетание материального и нематериального стимулирования государственных служащих с учетом результатов их профессиональной служебной деятельности.

Статья 23 Закона о муниципальной службе устанавливает гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, в том числе и в социальной сфере. Муниципальному служащему гарантируются:

) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. В то же время дополнительные гарантии муниципальным служащим могут быть установлены законодательством субъектов РФ, если это не запрещено федеральным законодательством.

Верховный Суд РФ, рассматривая заявление об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично не действующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 № 58 "О муниципальной службе в Камчатском крае", указал, что "Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, Трудовым кодексом Российской Федерации не предусмотрена возможность установления нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации дополнительных гарантий для муниципальных служащих при увольнении с муниципальной службы. Установленные оспариваемыми нормами дополнительные гарантии предоставляются после увольнения с муниципальной службы, что не предусмотрено федеральным законодательством и создает преимущества лицам, замещающим муниципальные должности высших, главных и ведущих групп, и выходит за пределы полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации".

Необходимо также отметить, что при установлении дополнительных гарантий для муниципальных служащих на региональном и местном уровне соответствующими нормативными правовыми актами в обязательном порядке должны быть источники, порядок исполнения и порядок передачи финансовых ресурсов, необходимых для предоставления гарантий. Отсутствие указанных положений может явиться основанием для отмены нормативного акта. Данное положение вытекает из ч. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в наиболее полном виде проявляется в их содержании. При этом ряд авторов, ссылаясь на действующее законодательство о муниципальной службе, все гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, подразделяют на основные, установленные федеральным законодательством, и дополнительные, которые могут быть предоставлены законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Однако, как нам представляется, деление гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, на две указанные группы произведено по аналогии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", где в статьях 52 и 53 закреплены соответственно основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих. На самом деле в тексте Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" такого деления прямо не просматривается. Есть лишь норма статьи 23 (п. 3), предусматривающая возможность установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Исследователями предложена классификация гарантий для государственных и муниципальных служащих. Так, И.А. Смагина, исходя из содержания прав государственных и муниципальных служащих, разделила всю совокупность установленных законодательством гарантий на три группы: 1) содействующие непосредственному исполнению должностных обязанностей государственного и муниципального служащего; 2) подразумевающие предоставление государственным и муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей; 3) направленные на создание и укрепление правовой защищенности государственных и муниципальных служащих и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

При этом к первой группе прав государственных и муниципальных служащих И.А. Смагина отнесла: получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; посещение в целях исполнения должностных обязанностей в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

В числе второй группы прав: переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета с сохранением денежного содержания на период обучения; условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.

К третьей группе прав отнесены: продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной (муниципальной) должности государственной (муниципальной) службы, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом; обеспечение сохранности служебной тайны о сведениях, касающихся имущественного положения служащего, поступающих ежегодно в органы государственной налоговой службы; при прекращении государственной (муниципальной) службы в связи с выходом на пенсию сохранение присвоенного государственному (муниципальному) служащему квалификационного разряда; запрет на сбор и внесение в личные дела и реестры служащих сведений об их политической и религиозной принадлежности, о частной жизни государственных (муниципальных) служащих.

Соглашаясь в целом с такой классификацией гарантий, предоставляемых государственным и муниципальным служащим, и их содержанием, следует отметить, что вряд ли при этом целесообразно ориентироваться только на их права. Тем более что гарантии - самостоятельный элемент правового статуса государственных и муниципальных служащих.

Представляется, что далека от совершенства и структура нормативного закрепления гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Речь идет, прежде всего, о положениях главы 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", имеющей название "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему. Стаж муниципальной службы". Данная глава содержит четыре статьи: "Общие принципы оплаты труда муниципального служащего" (ст. 22), "Гарантии, предоставляемые муниципальному служащему" (ст. 23), "Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи" (ст. 24), "Стаж муниципальной службы" (ст. 25).

При этом нормы статьи 23, направленные непосредственно на регламентацию содержательной стороны гарантий, на наш взгляд, весьма неполны и дополняются положениями других статей названной главы и не всегда в соответствии с правилами законодательной техники. Так, пункт 2 первой части статьи 23 указанного Федерального закона гарантирует муниципальному служащему право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Однако пункт 1 статьи 22 определяет сущностную характеристику самого денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее - должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации. Не совсем логичным представляется и включение в статью 25 положения о том, что размер ежемесячной надбавки к должностному окладу и размер поощрений за безупречную и эффективную работу муниципального служащего зависит от стажа работы на должностях муниципальной службы.

Аналогичная ситуация имеет место и в нормативном закреплении такой гарантии, как право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска (п. 3 ч. 1 ст. 23). Здесь, кроме находящейся в рамках указанной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" статьи 25, устанавливающей, что стаж муниципальной службы прямо влияет на продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет, мы имеем дело с положениями главы 5 "Рабочее (служебное) время и время отдыха". Статья 21 этой главы достаточно подробно регулирует вопросы, связанные с продолжительностью и порядком предоставления муниципальному служащему ежегодного оплачиваемого отпуска, ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, а также отпуска без сохранения денежного содержания.

В равной мере вряд ли можно признать верным положение, при котором положения о пенсионном обеспечении муниципального служащего за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов его семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей (п. 5 ч. 1 ст. 23), весьма подробно конкретизируются в нормах другой статьи (ст. 24), посвященной пенсионному обеспечению муниципального служащего и членов его семьи.

Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с общепринятым понятием правового статуса как личности в целом, так и отраслевым статусом муниципального служащего. Да и с точки зрения логики она вряд ли оправданна: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений.

С указанных позиций нелогичной представляется и структура ряда учебников и учебных пособий по организации муниципального управления, где сущность и содержание гарантий для муниципальных служащих раскрываются не в главах, посвященных их правовому статусу, а как часть темы об условиях прохождения муниципальной службы. В некоторых случаях вопросы, связанные с освещением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, вообще не рассматриваются.

В интересах устранения названных противоречий было бы, на наш взгляд, целесообразно положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового статуса муниципальных служащих, предельно точно сформулировать в положениях одной главы Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе.

В связи с тем что ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" называет муниципальных служащих в качестве специальных субъектов, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обосновывается необходимость изложить п. 6 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" в следующей редакции: "Законодательными, нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные выплаты по обеспечению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, финансируемые соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов".

Предоставляемые муниципальным служащим гарантии позволяют определить ряд задач социальной защиты муниципальных служащих:

компенсация ограничений, объективно обусловленных характером деятельности муниципальных служащих;

материальное и моральное стимулирование служебной деятельности;

нейтрализация объективных и субъективных факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности;

обеспечение государственных и муниципальных гарантий в области социальной защиты муниципальных служащих и членов их семей.

4 Ответственность муниципальных служащих

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида ответственности:

) дисциплинарная - налагается за нарушение служебной дисциплины;

) административная - налагается за совершение административных проступков;

) материальная - налагается за причинение материального ущерба;

) уголовная - налагается за совершение должностных преступлений.

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т.д..

Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (должностного проступка), т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей (ст. 192 ТК РФ). В соответствии с Трудовым кодексом РФ применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как замечание, выговор, увольнение. Законодателем могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания, не установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, но нашедшие свое закрепление в федеральных законах. Так, например, законодательством о муниципальной службе предусмотрены такие взыскания, как направление на внеочередную переаттестацию, понижение в должности, лишение квалификационного разряда.

Конкретные составы дисциплинарных правонарушений (например, несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка, опоздание, отсутствие на рабочем месте и т.п.) устанавливаются в Трудовом кодексе РФ, федеральных законах и законах субъектов Федерации.

За совершение дисциплинарного проступка на муниципального служащего могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы.

Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен рядом норм, значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г. № 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) предусмотрено наложение административных штрафов за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций, в том числе ч. 3 ст. 5.63 - наложение административного штрафа в размере от 20 тысяч до 30 тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Их перечень содержится в гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом выступает должностное лицо. Эта глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность.

Закон не дает общего определения должностного преступления. Это понятие было разработано доктриной уголовного права. Основными признаками должностного преступления признавались совершение общественно опасных действий должностным лицом вопреки интересам службы, причинение вреда охраняемым законом интересам государства, общества или отдельных граждан.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Она не исключает одновременного привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности.

Специального нормативного правового акта о материальной ответственности муниципальных служащих нет. Они несут материальную ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к служащим, в соответствии с Трудовым кодексом РФ (гл. 39).

Исполнение установленных законом обязанностей, равно как и осуществление прав, продиктовано прежде всего высокой сознательностью граждан, должностных лиц аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

Но пока существует государство и право, необходимо принуждение по отношению к тем, кто не подчиняется закону. Таким образом, ответственность выступает важнейшим средством обеспечения законности, обеспечения исполнения обязанности.

Заключение

Практика работы муниципальных служащих должна базироваться на позитивных принципах муниципального управления. В связи с этим существенно повышается роль правового инструмента, с помощью которого реализуются функции муниципальной власти, - муниципальной службы. Успешное и эффективное функционирование муниципальных органов возможно только благодаря высокопрофессиональной деятельности муниципальных служащих, обладающих необходимыми деловыми, моральными качествами, позволяющими добросовестно, с полной отдачей реализовывать публично-властные функции.

Укрепляя правовой статус муниципальных служащих, включая соответствующий уровень их социальной защиты, государство и муниципальное образование решают важнейшую задачу по укреплению доверия общества как к государству в целом, так и к властным структурам на местном уровне. Достойно оплачиваемые, высокомотивированные муниципальные служащие являются необходимым инструментом муниципального образования в решении вопросов местного значения. Их правомерная и социально направленная муниципальная деятельность получает легитимную оценку населения, что является чрезвычайно важным в условиях перехода к рыночным отношениям, для решения жизненно важных и насущных проблем жителей конкретной территории.

Обоснована целесообразность включения в Закон о муниципальной службе специальной главы, посвященной социальной защите муниципальных служащих.

В условиях действующей административной системы деятельность чиновника как вид деятельности сама по себе является средством нравственного развития личности, формирования у служащего социально значимых нравственных идеалов и ценностных ориентаций. Структура органа власти, правовой статус муниципального служащего, правовой режим привлечения к ответственности должны исключать возможность безнравственного, аморального поведения чиновника. Возможность же безнравственного поведения возникает там, где, во-первых, к личности предъявляются реально невыполнимые требования, во-вторых, где эти требования игнорируют реально действующие мотивы, и, в-третьих, где юридическая ответственность носит "позитивный характер", максимально гарантируя если и не полную безответственность чиновника, то, по крайней мере, возможность ее минимизации, с учетом характера личных связей с непосредственными руководителями, представителями региональных и федеральных властей.

Именно поэтому в качестве необходимого условия для формирования нравственности, призванной помочь муниципальному чиновнику систематизировать моральные ценности и вывести их на уровень мировоззрения, необходимо закрепить чувство социальной ответственности чиновника на муниципальном уровне жестким режимом четкого механизма привлечения к юридической ответственности за нарушения действующего законодательства.

Список использованной литературы

1.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2.Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; Российская газета. № 296. 31.12.2013.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Федеральный закон от 21.11.2011 № 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6730.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 29.12.2012) // Собрание законодательства РФ.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Федеральный закон от 29.12.2006 № 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (ред. от 29.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 18.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ.2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 25.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Национальная стратегия противодействия коррупции, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.

Определение Верховного Суда РФ от 21.12.2011 № 60-Г11-15 «Об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 11.10.2011, которым удовлетворено заявление о признании частично недействующим Закона Камчатского края от 04.05.2008 № 58 "О муниципальной службе в Камчатском крае» // СПС Консультант Плюс. 2013.

Определение Верховного Суда РФ от 27.08.2008 № 1-Г08-58 «Об оставлении без изменения решения Архангельского областного суда от 3 июня 2008 года, которым удовлетворено заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 2 статьи 24 областного Закона от 16 апреля 1998 года № 68-15-ОЗ "О муниципальной службе в Архангельской области» // СПС Консультант Плюс. 2013.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008. 816 с.

Белоусова Е.В. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. СПб., 2013. 148 с.

Волкова В.В. О юридической ответственности муниципальных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С.35.

Ежевский Д.О. Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 57 - 73.

Игнатов В.Г. Государственная и муниципальная служба России: история и современность: Учебное пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2010. 400 с.

Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. 328 с.

Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. М.: Инфра-М, 2010. 478 с.

Кирьянов А.Ю. Социальная защита муниципальных служащих: проблемы правового регулирования и практика применения законодательства // Социальное и пенсионное право. 2012. № 4. С. 9 - 15.

Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. 2003. № 1. С. 32-36.

Котельникова Е.А. Административное право: Учеб.пособие. 2-е изд., доп. и перераб. Ростов-на-Дону, 2003. 346 с.

Куликова Л.В. Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих // Новый юридический журнал. 2012. № 2. С. 40 - 47.

Малышева М.Н. Правовая природа муниципальной службы и правовое положение муниципального служащего в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 48 - 52.

Матвеев С.П. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования: Автореф. дис. ... д.ю.н. Воронеж, 2011. 47 с.

Михнева С.В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2003. 223 с.

Наквасина Г.А. Муниципальная служба в Российской Федерации. (Проблемы конституционно-правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 142 с.

Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципальных служащих: становление, понятие и механизм реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. 136 с.

Пономарев А.А. Критерии унификации административных запретов и ограничений в деятельности публичных лиц // Законность. 2012. № 8. С. 46 - 48.

Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. 190 с.

Соболева Л.Б. Исполнительные органы местного самоуправления: особенности правовой природы и статуса: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 204 с.

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 томах. Т. 2. М., 2006. 650 с.

Тюрина С.Ю., Борисов Н.И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 12 - 19.

Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126- 131.

Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М.Ю. М., 2007. 717 с.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

Проблемы совершенствования муниципальной службы в России Братановский Сергей Николаевич

§ 3. Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего, соответственно, от обычного работника. И, наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Следует сказать, что эти понятия по прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов «правовой статус» и «правовое положение», их содержания и структуры. Обратимся к наиболее значительным исследованиям по данному вопросу.

Сам термин «правовой статус» , в качестве самостоятельной юридической категории возник в советской правовой науке в 60-х годах XX века. До этого периода в работах крупнейших теоретиков права он обычно отождествлялся с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев) и не рассматривался в качестве самостоятельной юридической категории.

Так, например, А. В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как суммы некоторых общих прав.

Между тем, правоспособность есть признаваемая государством юридическая способность лица быть носителем предусмотренных законом прав и обязанностей, особое социальное свойство, качество субъектов права. Соотношение между правоспособностью и субъективными правами состоит в том, что первая является предпосылкой вторых. Правоспособность – необходимое условие всякого правообладания. Нельзя обладать тем или иными правами или обязанностями, не будучи правоспособным в этом отношении. Поэтому неверно рассматривать правоспособность как совокупность тех или иных прав. Правоспособность – не суммарное выражение определенного рода прав, не право, а способность быть носителем права. Никакой перечень прав и обязанностей не образует и не может образовать понятия правоспособности.

Исходя из этого В.А. Патюлин определил правоспособность как признаваемую государством, юридически презюмируемую способность быть субъектом права. Правовой статус нельзя отождествлять с правоспособностью, которая является не суммой прав и обязанностей, а лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей.

Н.И. Матузов также указывал, что правовое положение личности в обществе и ее правосубъектность отнюдь не совпадающие понятия. Правосубъектность, несомненно, входит в правовой статус, характеризует его, но к нему не сводится. Правосубъектность это свойство, качество субъекта, его способность иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности. Правовой же статус – не свойство, не качество, а положение, состояние лица (гражданина).

Из этого вовсе не следует, что правосубъектность гражданина не имеет никакого отношения к его правовому положению. Являясь составной частью правового статуса, правосубъектность не может не характеризовать правового положения граждан, однако это все же разные категории.

Эта мысль, впервые высказанная в середине 60-х годов XX века, со временем получила все более широкое признание в юридической литературе. Уже в 70-х годах категория «правового статуса» получила достаточно широкую разработку в трудах таких ученых, как Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, Г.В. Мальцев, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др. Однако и в настоящее время она не имеет единообразного понимания в российской правовой науке.

Что же такое правовой статус? В самом широком виде правовой статус определяется в современной юридической науке как юридически закрепленное положение личности в обществе. Однако правовое положение личности – это отнюдь не статичная категория. Е.А. Лукашева справедливо указывает, что правовой статус выражается в сложных связях, возникающих между государством и индивидом. Таким образом, правовой статус связан прежде всего с понятием активности личности. Суть последней категории в том, что человек активен, деятелен и реализует себя через общественное движение.

В основе правового статуса лежит фактический социальный статус, то реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Важнейшей органической частью социального статуса является правовой статус.

В юридической литературе существуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современных авторов исходят из того, что существенных различий между данными терминами нет. Так, Л.Д. Воеводин указывает, что указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление – место человека в обществе и государстве. Говоря иначе, место человека в общественном производстве и распределении, в управлении делами общества и государства, в сфере частной (приватной) жизни, личной безопасности. Предпринятые попытки обособить эти понятия, влить в них различное содержание, мало что дают для понимания обсуждаемой проблемы.

Вместе с тем, имеются и другие точки зрения. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский разграничивали понятие правового статуса и правового положения индивида, так как, по их мнению, первое выступает частью (ядром) второго.

Так же В. А. Патюлин предлагал разграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина, одновременно используя термины – «правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)» и «правовой статус гражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных гражданину СССР как субъекту данного рода, т. е. как гражданину)»; «правовое положение личности в СССР (как конкретной личности)» и «правовой статус гражданина СССР». При этом помимо правового статуса и правового положения гражданина, он предложил ввести в науку понятие «правовой модус». Под правовым модусом предложено понимать «совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т. п. (например, правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелыми условиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т. д.)».

С учетом этого им было предложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовое положение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению, шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав и обязанностей, которые являются общими для всех граждан, и тех, которые характеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права и обязанности, которые конкретная личность приобретает, вступая в различные правоотношения. Если правовой статус гражданина и его правовой модус, как правило, остаются более или менее длительное время неизменными (они могут быть изменены в случае законодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случае отмены их), то правовое положение конкретного лица – категория достаточно динамическая, ее содержание быстро меняется. Правовой модус в свою очередь также более подвержен изменениям, более динамичен, чем правовой статус.

Объясняется это, во-первых, различием, существующим между многочисленными правовыми модусами и отражающим объективное многообразие социальных, профессиональных и иных ролей личности; во-вторых, наличием разрешительных норм, предоставляющих субъектам права (гражданам) возможность совершать определенные юридически значимые действия. Это приводит к тому, что граждане приобретают права, становятся носителями обязанностей сверх тех, которые являются элементами правового статуса или правового модуса.

Тем не менее, на наш взгляд, попытки разграничить понятия «правовое положение» и «правовой статус» представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точки зрения. Латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». Полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного из важнейших понятий правоведения. Одновременное использование двух терминов «правовое положение» и «правовой статус» вызвано тем, что юридическое положение личности чрезвычайно сложно по своей структуре. Имеется несколько ступеней конкретизации этого положения от наиболее общего к наиболее конкретному.

Представляется, что для характеристики правового положения конкретного лица нет необходимости вводить в правовую науку новый термин. Еще В.И. Новоселов отмечал, что следует говорить лишь о видах правового статуса, которые конкретизируются по отношению к различным гражданам. Конкретное положение личности определяется индивидуальным правовым статусом, который действительно является нестабильным и способен меняться от времени.

Не получила поддержку в правовой науке и попытка В.А. Патюлина использовать для характеристики правового положения человека термин «правовой модус». Латинское слово «modus» означает «мера, образ, способ, мода». Трудно – применительно к правам и обязанностям граждан, взятым воедино, – использовать выражения «правовая мера», «правовой способ» и аналогичные им. Попытка использования данного термина была подвергнута критике то соображениям не лингвистическим, а методологическим. Было справедливо замечено, что уже закрепленные в науке термины «правовой статус гражданина воообще», «правовой статус определенной категории граждан», «правовой статус конкретного гражданина» достаточно точно определяют понятия.

Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами.

Рассмотрим вопрос о том, что входит в структуру правового статуса. По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2-3-х до 6-7-ми элементов.

Все исследователи правового статуса человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях.

В этой связи можно вспомнить, что В.И. Новоселов включал в структуру правового статуса еще и специальные «права-обязанности». По его мнению, среди правовых категорий имеется одна специфическая категория-права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т. д.). При детальном анализе каждый комплекс «право-обязанность» разделяется на соответствующие право и обязанность. Обязанность здесь, как и обязанность вообще, означает устанавливаемый государством необходимый минимум совершаемых гражданином действий; право – допускаемый максимум действий граждан.

Представляется, что выделение «прав-обязанностей» в качестве специфического элемента правового статуса не имеет под собой веских оснований. Наличие корреспондирующих прав и обязанностей достаточно давно известно правовой науке, однако их выделение в отдельную группу не несет никакого практического результата.

Применительно к правовому статусу муниципальных служащих следует отметить, что их права и обязанности закрепляются в различных нормативных документах и имеют разную степень конкретизации. Во-первых, муниципальный служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях – общественных организаций.

Существует также мнение, что гарантии являются элементом правового статуса отдельных категорий граждан, таких, например, как государственные служащие. Однако, такие гарантии государственных (и муниципальных) служащих как: гарантии денежного содержания, пенсионного обеспечения, продвижения по службе также обеспечиваются деятельностью государственных органов и должностных лиц и входят в правовой статус последних в качестве юридических обязанностей.

Вряд ли обоснованно выделение в качестве отдельного элемента статуса свобод граждан. Как отмечает Н.В. Витрук права и свободы – взаимозаменяемые категории и принципиальных различий в социальном и юридическом значении между ними нет.

Тот же Н.В. Витрук включает в правовой статус также законные интересы, т. е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях. Однако и их едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес – это категория внеправовая, или «доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида – одна из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом правового статуса лица (в том числе и правового статуса муниципального служащего) являются его права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными.

В то же время правовой статус муниципального служащего является по структуре более сложным, чем правовой статус обычного гражданина. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений.

Как видно, в данном случае в правовой статус муниципальных служащих включается значительное число элементов. Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель понимает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 закона «Правовое положение „статус“ муниципального служащего»). С нашей точки зрения, очень точно объясняет эту ситуацию Е.В. Масленникова. Рассматривая элементы правового статуса муниципального служащего в широком смысле, она подразделяет их на предстатусные, статусные и послестатусные. В качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего, с ее точки зрения, выступают: гражданство, право– и дееспособность; в качестве статусных элементов – обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего.

Соглашаясь в принципе с разделением элементов на предстатусные, статусные и послестатусные, мы никак не можем согласиться с тем, каким образом Е.В. Масленикова отнесла эти элементы к конкретному виду. Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как «ограничения», содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т. к. предопределяют возможность возникновения или не возникновения муниципально-служебных отношений.

Итак, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты. Подробное рассмотрение всех их вряд ли возможно в рамках диссертационной работы в силу ограниченности ее объема, поэтому в дальнейшем в исследовании мы остановимся на тех из них, которые вызывают наибольшее количество вопросов как у практиков, так и у теоретиков.

Права муниципальных служащих

Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10). Как отмечает в связи с этим В.И. Васильев, из проекта (имеется в виду проект закона об основах муниципальной службы) были исключены и перераспределены в пользу муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации целый ряд положений, в числе которых «расписание прав и обязанностей муниципального служащего, перечень мер ответственности служащего…».

В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.

Права, закрепленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», с нашей точки зрения можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим, данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

– ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

– обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права на:

– оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

– пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

– участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

– повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Мы предлагаем назвать их дефензитивными. Соответственно в эту группу войдут права на:

– защиту своих персональных данных;

– ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

– объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

– рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку, по сути, оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и, вытекающего из этой конституционной нормы, права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», и запретами, установленными п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того же закона.

В соответствии с новым законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

– с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

– если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

– если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;

– если это не образует конфликт интересов.

В этой связи наибольший интерес представляет определение конфликта интересов, так как это институт является принципиально новым для муниципальной службы. В то же время следует отметить, что в российском законодательстве он используется уже больше десяти лет, правда, в основном, применительно к предпринимательской деятельности. Так, его можно встретить, в частности, в федеральных законах от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 36.24), от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35). Причем если в некоторых из этих документов понятие «конфликт интересов» присутствует, но не разъясняется, в других – дается определение этого понятия. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

В последние годы термин «конфликт интересов» начал проникать и в публичное право. Еще в Концепции реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15 августа 2001 г.) было предусмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

Принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ. Рассмотрению института конфликта интересов на государственной службе был посвящен ряд научных работ.

Вполне логично, что авторы нового Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» распространили указанный институт на муниципальных служащих. Однако, как на это уже указывалось в специальной литературе, сделали это некорректно и не до конца.

Сравнение главы 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и главы 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в принципе эти главы практически одинаковы) наглядно показывает, что последнем законодательном акте отсутствуют некоторые статьи, присутствующие в первом документе. В частности, это касается ст. 19 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» – «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе». Само понятие конфликта интересов и личной заинтересованности было авторами закона о муниципальной службе перенесено в ч. 2 ст. 11. А вот механизм разрешения конфликта интересов на муниципальной службе, в отличие от службы гражданской, оказался полностью не урегулирован!

В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителя нанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, если последний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта.

Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе с тем устанавливает достаточно серьезные санкции в случае злоупотребления данным. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое конфликтной комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 закона. В соответствии же с п. 13 ч. 1 ст. 33 закона о гражданской службы «невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом» является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам.

Представляется, что указанные положения закона нуждаются в совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципального правотворчества невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных служащих, это же допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федеральным законом.

Следующим, не менее значимым элементом правового статуса муниципального служащего, являются его обязанности, также определенные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 11). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего. Зачем, к примеру, закреплена в законе такая обязанность, как «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации» и т. д.? Разве любой гражданин Российской Федерации (а не только муниципальный служащий) не обязан соблюдать все вышеперечисленные нормативные акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Правда, для муниципальных служащих добавляется обязанность обеспечивать их исполнение, но делать реально они это могут только в пределах должностных полномочий.

Следующей в законе названа обязанность «исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией». Здесь уместно вспомнить, что муниципальный служащий работает в органах местного самоуправления на основе трудового договора, а, следовательно, на него распространяются все права и обязанности работника (кроме тех, разумеется, которые противоречат Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации»). В ст. 21 среди прочих обязанностей работника названа: «добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, возложенные на него трудовым договором». Представляется, что принципиальных различий между этими обязанностями нет. Аналогичные рассуждения можно привести и относительно обязанности соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.

На наш взгляд, к обязанностям, которые действительно реально отражают особенности правового статуса муниципального служащего можно отнести лишь следующие:

– представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

– соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Все они носят действительно статусный характер, так как отражают публичный характер муниципальной службы и особые требования, предъявляемые к лицам, ее осуществляющим.

Наконец, третьим элементом правового статуса являются установленные статьей 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» запреты. Публично-правовой характер муниципальной службы позволяет распространить на муниципальных служащих, в частности, законные ограничения, предусмотренные на государственной службе. В Определении от 10 апреля 1997 года N 60-0 Конституционный Суд РФ допустил возможность единого правового регулирования статуса публичных служащих.

Запреты предусмотрены для того, чтобы действия муниципальных служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу. Поскольку данные запреты (в прежнем законе они именовались правоограничениями) уже достаточно широко изучались в научной и учебной литературе, в данном параграфе мы рассмотрим лишь те из них, которые были впервые введены новым законом о муниципальной службе либо подверглись в нем серьезной трансформации.

Первым запретом, названным в ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», является запрет состоять членом органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных законом. Данный запрет не является принципиально новым, он содержался и в п. 4 ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Однако в том же законе помимо данного запрета, был общий запрет муниципальным служащим заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и творческой. Новый закон регулирует данный вопрос принципиально по другому: вместо общей императивно-запретительной нормы (при наличии некоторых исключений) имеет место общеразрешающая норма (при наличии некоторых запретов). Представляется, что данный подход направлен на повышение престижности муниципальной службы, повышение возможности служащего реализовывать свои способности и в других сферах.

К сожалению, данные положения нового закона некоторые комментаторы толкуют неверно. Так, например, комментируя ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» А.С. Емельянов указывает: «Муниципальный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Это означает, что он не может занимать иную должность в органах местного самоуправления, должность в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Исключением из этого правила является осуществление педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом указанные виды деятельности должны осуществляться муниципальным служащим в свободное от выполнения обязанностей по службе время».

Однако в действительности, как уже указывалось выше, муниципальные служащие имеют право заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Запрет установлен в отношении лишь управления коммерческими организациями. Работать по совместительству в коммерческих организациях (но не на руководящих должностях) муниципальные служащие могут. Также они могут и входить в органы управления, но только некоммерческих организаций. Разумеется, при этом должно соблюдаться требование о недопущении возникновения конфликта интересов.

Исключение из общего правила о запрете состоять членом органа управления коммерческой организации допускается, если это предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, муниципальному служащему поручено участвовать в управлении этой организацией. Л.А. Лукашов в связи с этим также указывал, что такое совмещение временно возможно, если решение о нем принято сходом граждан и работа руководителем хозяйства будет осуществляться на безвозмездной основе.

Запрет на занятие другой оплачиваемой деятельностью (кроме педагогической, научной и иной творческой) сохранился в новом законе лишь для глав местных администраций. Представляется, что данное решение является оправданным, так как глава местной администрации обладает наибольшим объемом полномочий среди всех муниципальных служащих и реально может их использовать в интересах частных организаций.

Среди других новых запретов, предусмотренных в отношении муниципальных служащих, можно выделить запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, а также допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности.

Представляется, что данные запреты пересекаются, так как оба связаны с разглашением муниципальным служащим информации о служебной деятельности. Касательно первого из них, во втором параграфе данной главы нами уже было высказано мнение, что в существующем виде он чрезмерно ограничивает информационный обмен между муниципальной службой и гражданским обществом. Как нам кажется, то же самое можно сказать и в отношении второго запрета. Обратим внимание на то, что, во-первых, он запрещает муниципальным служащим (кроме тех, у кого это входит в их должностные обязанности) высказывать любые (а значит и позитивного характера) мнения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, во-вторых под публичными высказываниями понимаются сообщения не только в средствах массовой информации. Учитывая, что российское законодательство не содержит критериев «публичности» высказываний, под данный запрет можно подвести любые слова муниципального служащего о своей работе, сказанные в присутствии нескольких свидетелей. То есть, например, если муниципальный служащий скажет в кругу друзей: «наш новый начальник – очень хороший специалист», его вполне можно увольнять по п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» за нарушение запрета, предусмотренного п. 9 ч. 1 ст. 14 того же закона. Конечно, приведенный выше пример выглядит абсурдным, однако буквальное толкование закона вполне допускает возникновение такой ситуации.

Наконец, еще два новых запрета связаны с ограничением влияния на муниципальных служащих международных и иностранных организаций. Речь идет о запрете, предусмотренном п. 15 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответствии с которым муниципальному служащему запрещается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации и п. 16 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», который воспрещает заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Обратим внимание на то, что первый из них носит абсолютный характер, в то время как второй может не исполняться, но только с письменного разрешения представителя нанимателя.

Предполагается, что представитель нанимателя должен быть уведомлен муниципальным служащим письменно о выполняемой (планируемой) оплачиваемой деятельности служащего, если она, финансируется исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, В подобных случаях обязанностью представителя нанимателя (работодателя) становится анализ потенциальных угроз, в т. ч. предпосылок возникновения конфликта интересов и принятие решения о разрешении или аргументированном запрете служащему заниматься заявленной деятельностью.

Смыслом запрета для муниципальных служащих входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений имеет скорее идеологические предпосылки, связанные с приоритетом интересов Российской Федерации и исключением использования властных полномочий в интересах иностранных организаций.

Подводя итоги данного раздела, отметим, что, на наш взгляд, существующий правовой статус муниципального служащего не в полной мере отражает особенности муниципальной службы как публичного вида трудовой деятельности. Большая часть элементов правового статуса, закрепленных в главе 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» мало отличается от элементов правового статуса работника, закрепленных в трудовом законодательстве Российской Федерации. Между тем, как представляется, будущее муниципальной службы за отходом от частно-правового режима регулирования и переходом к публично-правовому.

Данный текст является ознакомительным фрагментом. Из книги Анатомия бренда автора Перция Валентин

1. СТАТУС БРЕНДА 1.1. Какая реальная позиция на рынке по отношению к основным конкурентам? Эта позиция совпадает с желаемой?Вода «Happy Family» – новинка на рынке. Первый продукт, который ориентирован на «премиум-покупателей». Поскольку такого продукта еще нет на рынке, нам

Из книги Медиапланирование на 100 автора Назайкин Александр

Из книги Жизнь и работа за рубежом автора Сандер Сергей

Статус Известны разные формы собственности телеканалов. Телевидение может быть общественным (общественно-государственным) или коммерческим. Интересную комбинацию партнеров образует так называемое сетевое телевидение. Оно осуществляет трансляцию в регионах в

Из книги Правовое регулирование рекламной деятельности автора Богацкая Софья Германовна

Статус Модели радио повторяют телевизионные – общественная (общественно-государственная, публично-правовая) или коммерческая.Отечественными государственными радиостанциями сегодня являются «Радио России», «Маяк» и «Юность».«Радио России» – главный официальный

Из книги Новая рыночная ниша. От идеи к созданию нового востребованного продукта автора Бадьин Андрей Валерьевич

Правовой статус Вы бы согласились жить в другой стране без документов, нелегалом, не имея при этом никаких прав, никакой социальной защиты и беспокоясь, что вас могут депортировать в любой момент? Или вас устраивает только ситуация, когда вы живете в стране с видом на

Из книги Инновационный менеджмент: учебное пособие автора Мухамедьяров А. М.

Из книги Реклама и PR в бизнесе автора Толкачев Андрей Николаевич

Из книги Персональный бренд. Создание и продвижение автора Рябых Андрей Владиславович

7.4.2. Статус Первый фактор, который определяет, сможет ли продукт стать дорогостоящим, – фактор демонстрации. Существует огромное количество товаров, потребление которых не скрыть: одежда, курительные принадлежности и аксессуары, автомобили, сотовые телефоны, украшения

Из книги Сознательный капитализм. Компании, которые приносят пользу клиентам, сотрудникам и обществу автора Сисодиа Раджендра

Из книги Внутренняя сила лидера. Коучинг как метод управления персоналом автора Уитмор Джон

Глава 52 Правовой режим средств индивидуализации бизнеса Средствами индивидуализации продукции, товаров, работ или услуг являются товарный знак, знак обслуживания и наименование места происхождения товара.Товарный знак (ст. 1477 ГК РФ) – это обозначение, служащее для

Из книги Психология лидера автора Менегетти Антонио

Глава 7 Экспертный статус Кто такой эксперт? Самое простое и емкое определение эксперта дает онлайн-энциклопедия «Википедия». Согласно ей, эксперт – это специалист, приглашаемый или нанимаемый за вознаграждение для выдачи квалифицированного заключения или суждения по

Из книги Преимущество сетей [Как извлечь максимальную пользу из альянсов и партнерских отношений] автора Шипилов Андрей

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ

УПРАВЛЕНИЕ

Бураменская Марина Николаевна

Магистрант Нижегородского института управления - филиала РАНХиГС

Marina N. Buramenskaya

Graduate student of the Nizhny Novgorod Institute of Management branch of the RANEPA

e-mail: [email protected]

УДК 331:31/331.101.39

Особенности правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации

Characteristics of the legal status of municipal civil servants in the Russian Federation

В статье рассматриваются сущность и элементы административно-правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации, а также особенности его правового регулирования. Особое внимание уделяется классификации и анализу ограничений и запретов на муниципальной службе.

Ключевые слова: муниципальная служба, должность муниципальной службы, ограничения, запреты.

The author of the paper reveals essence and the elements of the legal status of the municipal civil service in the Russian Federation and its regulation. The author pays special attention to the analysis and classification of the restrictions and bans requirements to the municipal civil service.

Keywords: municipal civil service, position of the municipal civil service, restrictions, bans.

Одним из этапов реализации административной реформы в Российской Федерации стало реформирование института государственной и муниципальной службы. Государственные и муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества - место организаторов его жизнедеятельности. Государственная и муниципальная служба выступает центральным звеном всей системы государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Эффективность публичного управления определяется эффективностью функционирования института государственной и муниципальной службы, поэтому вопросам его развития и реформирования уделяется большое внимание .

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется как на федеральном уровне, где основополагающим является Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 25-ФЗ), так и на региональном уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне власти .

В соответствии с Федеральным законом №25-ФЗ муниципальная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, осуществляемую на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) . Нередко к муниципальным служащим также относят депутатов представительных органов муниципальных образований,

членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Однако в Федеральном законе № 25-ФЗ установлено, что эти лица не являются муниципальными служащими и относятся к лицам, замещающим муниципальные должности, и действие указанного закона на них не распространяется.

К основным признакам муниципальной службы относят: 1) профессиональный характер деятельности муниципальных служащих, зависящий от квалификационных требований, предъявляемых к муниципальной должности, и соответствующий ей уровень профессионального образования, стажа и квалификации муниципального служащего; 2) профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными (на постоянной основе), с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления; 3) совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение за счет средств местного бюджета .

Должность муниципальной службы представляет собой должность в органе местного самоуправления с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий данных органов или аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Таким образом, следует отметить, что к муниципальным служащим нецелесообразно относить работников муниципальных учреждений, а также муниципальных предприятий, т.к. подобные организации не относятся к органами местного самоуправления.

Правовое положение (статус) муниципальных служащих определяется системой прав, которые корреспондируются с обязанностям, а также с ограничениями и запретами на муниципальной службе.

Особое внимание в Федеральном законе № 25-ФЗ уделено регламентации ограничений и запретов на муниципальной службе.

По своей природе ограничения, связанные с муниципальной службой, представляют собой совокупность мер сдерживающего воздействия от противозаконного деяния и нарушения законодательства о муниципальной службе, обеспечивающих качественное и эффективное исполнение муниципальными служащими своих профессиональных обязанностей, создавая условия для недопущения возникновения конфликта интересов и личной заинтересованности на муниципальной службе.

В качестве одного из ограничений на муниципальной службе, когда гражданин не может поступить на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе, следует отметить недопустимость «близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому» .

Федеральный закон №25-ФЗ содержит закрытый перечень таких лиц. При этом предусматриваются два случая, когда нельзя принять гражданина на муниципальную службу, а муниципальному служащему находиться на муниципальной службе:

1. Наличие указанных отношений с главой муниципального образования, но только если он осуществляет полномочия руководителя местной администрации. Например, глава местной администрации замещает должность по контракту, т. е. является муниципальным служащим, так же, как и его заместитель, который является его родственником, не может замещать должность его заместителя. Вместе с тем он может замещать иную должность муниципальной службы в местной администрации при условии, что отсутствует непосредственная подчиненность.

2. Наличие близкого родства или свойства между двумя муниципальными служащими. При этом ограничение действует только тогда, когда между указанными лицами имеет место непосредственная подчиненность или подконтрольность.

Однако необходимо различать непосредственное подчинение и подконтрольность как ситуацию, когда муниципальный служащий в пределах своих полномочий может принимать управленческие решения в отношении своих родственников, от линейного подчинения, не предполагающего непосредственное, т.е. опосредованное подчинение, которое вписывается в логику норм федерального законодательства и не позволяет судить о его нарушении.

В отличие от ограничений, запреты, связанные с муниципальной службой, представляют собой совокупность

Государственное и региональное управление

прав, которых лишается муниципальный служащий на определенные виды деятельности, в связи с предупреждением нежелательного социально-вредного поведения, которое может привести к снижению эффективности и качества, осуществляемых профессиональных функций муниципальными служащими. Статьей 14 Федерального закона №25-ФЗ устанавливаются запреты для муниципального служащего на некоторые виды деятельности, связанные с извлечением экономической материальной выгоды в личных интересах, которые несовместимы с муниципальной службой. Вторая группа запретов установлена для обеспечения дисциплинарного режима на муниципальной службе. Таким образом, запреты, связанные с деятельностью муниципальных служащих, могут носить материально-экономический и дисциплинарно-поведенческий характер.

Материально-экономические запреты представляют собой систему норм, препятствующих и не допускающих получение и приобретение дополнительных источников доходов муниципальными служащими с целью минимизации злоупотребления должностным положением и возникновения личной заинтересованности в выполнении своих профессиональных функций. Данная система запретов преследует цель - повышение эффективности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих через их отстранение от осуществления иных видов оплачиваемых работ.

Муниципальному служащему запрещено замещение должности муниципальной службы в случае избрания на государственную должность как федеральную, так и субъекта РФ.

Вопросы возникают на региональном уровне и касаются, как правило, ситуации, когда муниципальный служащий избран депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (областной думы, областного совета депутатов и т. д.) и осуществляет свои полномочия без отрыва от основной деятельности. Указом Президента Российской Федерации от 04.12.2009 № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» депутат указанных региональных органов государственной власти отнесен к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ. Как и в отношении муниципального уровня, в данном случае запрет действует независимо от того, что полномочия депутата исполняются на непостоянной основе.

Муниципальный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, входить в состав органа управления коммерческой организации (за исключением случаев, когда ему это поручено в соответствии с законодательством), в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, а также заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством.

Закон №25-ФЗ разрешает муниципальному служащему заниматься иной оплачиваемой деятельностью, но при этом должны соблюдаться два условия.

Первое условие заключается в том, что конкретный вид деятельности не указан в качестве запрещенного для муниципального служащего, второе - в том, что деятельность не должна приводить к конфликту интересов, т. е. не должна влиять на объективность исполнения муниципальным служащим своих обязанностей.

Законом № 25-ФЗ установлено, что представитель нанимателя (работодатель) должен быть только уведомлен муниципальным служащим, разрешения не требуется. Естественно, что занятие иной оплачиваемой деятельностью возможно только за пределами рабочего времени.

Дисциплинарно-поведенческие запреты представляют собой систему обязательных к исполнению путем не нарушения этических правил и норм служебного поведения муниципальных служащих. Так, например, муниципальному служащему запрещено разглашение или использование в целях, не связанных с муниципальной службой, сведений, отнесенных к сведениям конфиденциального характера или служебной информации, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; запрещается использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего.

Представитель нанимателя (работодатель) вправе отстранить муниципального служащего от замещаемой должности до того момента, пока он не представит документальное подтверждение того, что им прекращена указанная деятельность. Если же муниципальный служащий этого не сделает, представитель нанимателя (работодатель) обязан его уволить за нарушение требований закона. Следует иметь в виду, что

на период отстранения от должности за муниципальным служащим сохраняется денежное содержание.

В заключение следует отметить, что местное самоуправление выступает одним из институтов гражданского общества, который позволяет населению в соответствии с законодательством принимать участие в управлении делами муниципального образования, самостоятельно решая вопросы местного значения. Механизмом и инструментом реализации функций и задач органов местного самоуправления является муниципальная служба, а важнейшая роль муниципальной службы, помимо исполнения задач и функций органов местного самоуправления, заключается также в реализации вопросов местного значения. Центральным элементом в структуре правового статуса муниципального служащего выступают его обязанности, содержание которых определяет необходимый объем правомочий .

Библиографический список

1. Крахмалов А.Н. Проблемы механизма прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы современности: наука и общество. - № 2(7). -2015.

2. Крахмалов А.Н. Децентрализованная модель правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации // Актуальные проблемы современности: наука и общество. - № 1(10). - 2016.

3. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ в ред. от 29 дек. 2015 г. // СЗ РФ. 2007, № 10, ст. 1152; Рос. газ. 2012. 24 окт.

4. Гончарова Л.И., Крахмалов А.Н. Концептуальные аспекты труда муниципальных служащих // Вестник Поволжской академии государственной службы. - № 2 (31). - 2012.

5. Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие. М.: Инфра-М, 2014.

6. Шамарова Г.М. Правовой статус муниципального служащего // Муниципальная служба: правовые вопросы. - №3. - 2014.

ACTUAL ISSUES OF MODERN SCIENCE AND SOCIETY - 2/2016

Федеральное агентство по образованию Министерства образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет заочного обучения

Кафедра "Управление и маркетинг"

Специальность: 080504.65

Государственное и муниципальное управление

Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

ОГЛАВЛЕНИЕ ВведениеГлава 1. Муниципальная служба в Российской Федерации: историко-правовой аспект1.1 Система муниципальной службы в России на современном этапе

Глава 2. Правовой статус муниципального служащего2.1 Понятие муниципальной службы и муниципального служащего2.2 Реестр должностей муниципальной службы2.3 Права и обязанности муниципального служащего2.4 Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой2.5 Социальные гарантий при прохождении муниципальной службы2.6 Ответственность муниципальных служащихГлава 3. Перспективы развития российской муниципальной службы3.1 Специфика правового статуса муниципального служащего в Нижегородской областиЗаключениеИсточники и литератураПриложения

ВВЕДЕНИЕ

Понятие "муниципальной службы" сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Теперь, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.Актуальность темы исследования. Осуществление широких демократических реформ в Российской Федерации закономерно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления. Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба, центральное место в которой занимает муниципальный служащий.

Сегодня делаются попытки создания оптимальной модели специалиста в области муниципального управления. В данном ракурсе важной категорией является правовое положение (статус) муниципального служащего, которое в отечественной юриспруденции изучено не в полной мере. Надо отметить, что практическая деятельность данного субъекта, реализация им своих профессиональных прав и обязанностей напрямую связана с рядом влияющих на это социально-экономических, политических, правовых и иных факторов, которые также требуют обстоятельного осмысления.

В соответствующих нормативных правовых актах сегодня провозглашены многоплановые права и обязанности муниципальных служащих. Между тем не всегда их перечень логичен, не всегда предусмотрены юридические механизмы их реализации, подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий во многом обусловливает эффективность его работы, а равно продуктивность

Важным фактором, влияющим на совершенствование муниципального управления, является адекватная юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Повышение ответственности муниципальных служащих, борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступают самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Надо отметить, что в правовой науке и ранее уделялось, и сегодня уделяется немалое внимание вопросам непосредственно сферы муниципальной службы, работе муниципальных служащих в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества.

Несмотря на множество работ в области муниципальной службы и местного самоуправления, вопросы собственно правового статуса муниципального служащего не получили самостоятельного и полного освещения. В тех или иных трудах рассматривались важные, но, как правило, лишь отдельные аспекты. Специально не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, что непосредственно влияет на качество осуществления их прав и обязанностей.

Актуальность темы и ее недостаточная разработанность предопределили необходимость осуществления комплексного исследования прав и обязанностей муниципального служащего, составляющих его правовой статус, а также гарантий их реализации.

Объектом исследования является специальный правовой статус особого субъекта - муниципального служащего в Российской Федерации.

Предметом исследования выступает комплекс профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего как элементов его специального правового статуса, а также их социально-экономические, политические, идеологические, юридические и иные гарантии.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе достижений современной юридической науки, с учетом положений действующего законодательства и практики его осуществления, исследовать правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации, выработать рекомендации по его совершенствованию и упрочению его гарантий.

В ходе исследования необходимо решить следующие задачи :

Анализ понятия муниципальная служба и муниципальный служащий

Проанализировать понятие, структуру и элементы правового статуса муниципального служащего;

Рассмотреть перечень профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего;

Анализ ограничении и запретов, связанных с муниципальной службой

Анализ гарантий правового статуса муниципального служащего;

Анализ реестра муниципальных служащих

муниципальный служащий должность право обязанность

ГЛАВА 1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Система муниципальной службы в России на современном этапе

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, провозгласила в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление. "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12).

Не включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти поставило на повестку дня вопрос о необходимости формирования отличного от государственной службы корпуса профессиональных управленцев, реализующих полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению муниципального образования. Так, впервые в истории российского государства была организована самостоятельная муниципальная служба.

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года: "впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих". Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически "братом-близнецом" федерального закона о государственной службе.

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики.

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, "повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона № 58-ФЗ дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации".

Принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и "терминологических подмен", которые так характерны для Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ функционирования муниципальной службы на новом этапе административной реформы.

1.2 Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы

Создание нормативной правовой основы муниципальной службы - одно из основных направлений становления и совершенствования муниципальной службы РФ.

Итак, в настоящее время, нормативное правовое регулирование муниципальной службы РФ осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации, которая закрепляет исходные для муниципальной службы основы: верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; единство системы муниципальной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к муниципальной службе;

2) Федеральным законом от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации",

3) Федеральным законом РФ от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий правительства Российской Федерации"

4) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 181-ФЗ "О вынесении изменения в статью 21 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

5) Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 182-ФЗ "О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

6) Федеральным законом РФ от 25 ноября 2008 г. № 219-ФЗ "О внесении изменения Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

7) Федеральным законом РФ от 22 декабря 2008 г. № 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

8) Федеральным законом РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с ратификацией конвенции организации обьедененых нации против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

9) Федеральным законом РФ от 17 июля 2009 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон о муниципальной службе.

Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной службе, основах муниципальной службы.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО

2.1 Понятие муниципальной службы и муниципального служащего

Статьей 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы.

В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии "служба". Одни авторы считают, что понятие "служба" может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе социальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из Федерального закона от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также настоящего Федерального закона муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.

Основными отличительными особенностями муниципальной службы от других видов деятельности являются:

1) муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структуру органов местного самоуправления составляют:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

контрольный орган муниципального образования;

иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Муниципальные предприятия и учреждения не входят в структуру органов местного самоуправления, соответственно лица, осуществляющие свою профессиональную деятельность в указанных учреждениях, не состоят на муниципальной службе и не являются по статусу муниципальными служащими;

2) муниципальная служба осуществляется в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая не входит в структуру органов местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований;

3) муниципальная служба осуществляется на должностях муниципальной службы. Структура муниципальных должностей органов местного самоуправления представлена двумя видами: выборные должности и должности муниципальной службы. К выборным муниципальным должностям Федеральным законом от 06.10. 2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены:

а) депутаты - члены представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;

б) должностные лица местного самоуправления - выборные лица, наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) организации деятельности органа местного самоуправления;

в) выборные должностные лица местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, избираемые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

г) члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.

Лица, осуществляющие деятельность на выборных должностях, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими.

В органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Лица, которые не замещают муниципальные должности муниципальной службы, а исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не состоят на муниципальной службе и не являются муниципальными служащими. На данных лиц не распространяются квалификационные требования, предусмотренные к замещению муниципальных должностей муниципальной службы, установленные Законом, а также права, обязанности, ограничения и запреты, то есть те элементы, которые сопровождают статус муниципального служащего;

4) муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Публичность муниципальной службы - это важнейшая составная часть публичного права, выражающая право народа как суверена демократического государства на профессиональное ведение дел от лица всего народа. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется Конституцией РФ как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;

5) муниципальная служба является социальным институтом и отличается социальным характером функционирования. Социальные цели муниципальной службы обусловлены характером задач муниципального образования, связанных с необходимостью удовлетворения общих материальных и духовных потребностей в сфере образования, здравоохранения, занятости, социальными приоритетами в повседневной деятельности;

6) муниципальная служба является правовым институтом. Правовой характер функционирования муниципальной службы проявляется в двух аспектах. С одной стороны, муниципальные служащие призваны осуществлять свою деятельность на основе Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления. Муниципальная служба является субъектом контроля соблюдения законодательства на территории соответствующего муниципального образования. С другой стороны, муниципальная служба является особым видом управленческой деятельности, которая имеет жесткий правовой режим регламентации. А к муниципальным служащим предъявляются особые требования, составляющие правовой статус, который регламентируется нормативными правовыми актами и тем самым отличает муниципальных служащих от других.

В ч.1 статьи 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" дано определение понятия муниципального служащего, из которого следуют такие признаки, в совокупности характеризующие физическое лицо в качестве муниципального служащего, как:

Муниципальным служащим является гражданин. С учетом нормы ч.1 ст.1 Закона речь идет о гражданах России, а также о гражданах иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

Гражданин исполняет обязанности по должности муниципальной службы в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами (прежде всего, в соответствии с Законом) и законами субъекта РФ;

За исполнение обязанностей по должности муниципальной службы гражданину выплачивается денежное содержание за счет средств местного бюджета.

В силу прямого указания в ч.2 ст.1 Закона не являются муниципальными служащими депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса (лица, замещающие муниципальные должности).

Следует отметить, что определение понятия муниципального служащего дано в ч.1 статьи 10 Закона по аналогии с положениями статьи 13 Закона о государственной гражданской службе, раскрывающей понятие государственного гражданского служащего: государственный гражданский служащий - гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению государственной гражданской службы; государственный гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Как говорилось выше, замещение должностей муниципальной службы на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих, является принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих. Данное положение Закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Норма о том, что поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы по аналогии с положением ст.13 Закона о государственной гражданской службе закреплена в ч.8 ст.16 Закона.

2.2 Реестр муниципальных должностей муниципальной

Реестр должностей муниципальной службы, согласно комментируемой статье, утверждается законом субъекта Российской Федерации. Реестр должностей муниципальной службы представляет собой перечень одноименных должностей муниципальной службы, обладающих одинаковой компетенцией. Данный правовой акт является основанием для принятия муниципального правового акта, устанавливающего должности муниципальной службы.

Основанием для классификации должностей муниципальной службы выступает организационная структура органов местного самоуправления, группы должностей, функциональные признаки должностей. Классификация должна учитывать исторические и иные местные традиции.

В качестве иллюстрации вышеизложенного можно привести пример реестра должностей муниципальной службы, установленного законом Нижегородской области от 03 августа 2007 года №99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области"

РЕЕСТР ДОЛЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Часть I. ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ, АППАРАТАХ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЯХ ГОРОДСКОГО ОКРУГА, МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА, ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ

Руководитель аппарата Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Председатель контрольного органа, созданного при Городской Думе города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Руководитель аппарата представительного органа городского округа

Руководитель аппарата представительного органа муниципального района

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского округа

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе муниципального района

Заместитель руководителя аппарата Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при Городской Думе города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Начальник управления Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель начальника управления Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель руководителя аппарата представительного органа городского округа

Заместитель руководителя аппарата представительного органа муниципального района

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при представительном органе городского округа

Заместитель председателя контрольного органа, созданного при представительном органе муниципального района

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского поселения (города)

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе городского поселения (рабочего поселка)

Председатель контрольного органа, созданного при представительном органе сельсовета

Начальник управления представительного органа городского округа

Заместитель начальника управления представительного органа городского округа

Помощник (советник) председателя Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Начальник отдела Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Заместитель начальника отдела Городской Думы города Нижний Новгород (строка введена Законом Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З)

Помощник (советник) председателя представительного органа городского округа

Начальник отдела

Руководитель аппарата контрольного органа муниципального образования

Руководитель аппарата избирательной комиссии муниципального образования

Заместитель начальника отдела

Заместитель руководителя аппарата контрольного органа муниципального образования

Заместитель руководителя аппарата избирательной комиссии муниципального образования

Консультант

Главный специалист

Ведущий специалист

Специалист

Часть II. ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАЦИЯХ ГОРОДСКОГО ОКРУГА, МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА, ГОРОДСКОГО И СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ

Высшие должности муниципальной службы (группа 5)

Глава администрации города Нижний Новгород <*>

Глава администрации городского округа <*>

Глава администрации муниципального района <*>

Первый заместитель главы администрации города Нижний Новгород

Первый заместитель главы администрации городского округа

Первый заместитель главы администрации муниципального района

Заместитель главы администрации города Нижний Новгород

Заместитель главы администрации городского округа

Заместитель главы администрации муниципального района

Глава администрации района города Нижний Новгород

Первый заместитель главы администрации района города Нижний Новгород

Заместитель главы администрации района города Нижний Новгород

Главные должности муниципальной службы (группа 4)

Директор департамента администрации города Нижний Новгород

Директор департамента администрации городского округа

Председатель (руководитель) комитета администрации города Нижний Новгород

Председатель (руководитель) комитета администрации городского округа

Начальник управления администрации города Нижний Новгород

Начальник управления администрации городского округа

Начальник финансового управления (отдела) администрации муниципального района

Управляющий делами администрации города Нижний Новгород

Управляющий делами администрации городского округа

Управляющий делами администрации муниципального района

Управляющий делами администрации района города Нижний Новгород

Глава администрации городского поселения (города) <*>

Заместитель главы администрации городского поселения (города)

Первый заместитель директора департамента администрации города Нижний Новгород

Первый заместитель директора департамента администрации городского округа

Первый заместитель председателя (руководителя) комитета администрации города Нижний Новгород

Первый заместитель председателя (руководителя) комитета администрации городского округа

Первый заместитель начальника управления администрации города Нижний Новгород

Первый заместитель начальника управления администрации городского округа

Глава администрации городского поселения (рабочего поселка) <*>

Заместитель главы администрации городского поселения (рабочего поселка)

Глава администрации сельского поселения <*>

Заместитель главы администрации сельского поселения

Председатель (руководитель) комитета администрации муниципального района

Председатель (руководитель) комитета администрации района города Нижний Новгород

Начальник управления администрации муниципального района

Начальник управления администрации района города Нижний Новгород

Ведущие должности муниципальной службы (группа 3)

Заместитель директора департамента администрации города Нижний Новгород

Заместитель председателя (руководителя) комитета администрации города Нижний Новгород

Заместитель начальника управления администрации города Нижний Новгород

Начальник управления в составе департамента (комитета) администрации города Нижний Новгород

Начальник (заведующий) отдела администрации города Нижний Новгород

Начальник (заведующий) отдела администрации городского округа

Начальник (заведующий) отдела администрации муниципального района

Начальник (заведующий) отдела администрации района города Нижний Новгород

Руководитель комитета администрации городского поселения (города)

Начальник управления администрации городского поселения (города)

Заместитель директора департамента администрации городского округа

Заместитель председателя (руководителя) комитета администрации городского округа

Заместитель начальника управления администрации городского округа

Начальник управления в составе департамента (комитета) администрации городского округа

Заместитель начальника управления в составе департамента (комитета) администрации города Нижний Новгород

Помощник (советник) главы муниципального образования город Нижний Новгород

Помощник (советник) главы муниципального образования городского округа

Помощник (советник) главы администрации городского округа, муниципального района

Заместитель начальника управления в составе департамента (комитета) администрации городского округа

Заместитель председателя (руководителя) комитета администрации муниципального района

Заместитель председателя (руководителя) комитета администрации района города Нижний Новгород

Заместитель начальника управления администрации муниципального района

Заместитель начальника управления администрации района города Нижний Новгород

Заместитель начальника (заведующего) отдела администрации города Нижний Новгород

Заместитель начальника (заведующего) отдела администрации городского округа

Начальник (заведующий) отдела в составе комитета, управления администрации района города Нижний Новгород

Начальник (заведующий) отдела в составе комитета, управления администрации муниципального района

Начальник (заведующий) отдела администрации городского поселения

Заместитель начальника (заведующего) отдела администрации муниципального района

Заместитель начальника (заведующего) отдела администрации района города Нижний Новгород

Заместитель начальника (заведующего) отдела администрации городского поселения

Заместитель начальника (заведующего) отдела в составе комитета, управления администрации района города Нижний Новгород

Заместитель начальника (заведующего) отдела в составе комитета, управления администрации муниципального района

Начальник (заведующий) сектора

Консультант

Старшие должности муниципальной службы (группа 2)

Главный специалист

Ведущий специалист

Младшие должности муниципальной службы (группа 1)

Специалист (В случае замещения должности главы администрации по контракту)

Как уже отмечалось, муниципальная служба тесно связана с государственной гражданской. В связи с этим предусматривается необходимость установления на уровне субъектов Российской Федерации соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Поскольку аналогичное требование содержалось и в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", указанное соотношение было установлено в большинстве субъектов Российской Федерации. Соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы – оно устанавливается законами субъекта Федерации "с учетом квалификационных требований, предъявляемым к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы". Устанавливается соотношение групп должностей, включаемых в реестр муниципальных должностей и реестр государственных должностей субъекта Федерации. Например, законом Нижегородской области от 03 августа 2007 года №99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области", в приложении 2 к этому закону установлено следующее соотношение должностей:

СООТНОШЕНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

2.3 Права и обязанности муниципального служащего

Различают три статуса муниципального служащего: социальный, организационный и правовой. Социальный статус определяет положение муниципального служащего в системе общественных отношений; организационный статус показывает его место и роль в структуре аппарата органа местного самоуправления; правовой статус муниципального служащего совокупно включает ряд элементов:

Нормативное (законодательное) понятие "муниципальный служащий" и его сущностные характеристики;

Права и обязанности (служебные полномочия) муниципального служащего;

Ограничения по службе;

Социальные гарантии;

Ответственность муниципального служащего за ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.

Непосредственно правовой статус муниципального служащего (как и в целом правовая регламентация муниципальной службы) определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и Федеральным законом о муниципальной службе.

Правам муниципальных служащих посвящено обширное законодательство. В обобщенном виде классификация основных прав муниципального служащего содержится в ст. 11 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации". Рассмотрим основные права.

1. Муниципальный служащий имеет право на:

1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных; В соответствии со ст. 29 Федерального закона персональные данные муниципального служащего - информация, необходимая представителю нанимателя (работодателю) в связи с исполнением муниципальным служащим обязанностей по замещаемой должности муниципальной службы и касающаяся конкретного муниципального служащего. Персональные данные муниципального служащего подлежат обработке (получение, хранение, комбинирование, передача и иное использование) в соответствии с трудовым законодательством.

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В ст.12 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлен перечень основных обязанностей муниципальных служащих, включенных в систему особых отношений служения обществу и государству, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношениях. Муниципальный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);

9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

11) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

2. Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению муниципального служащего, неправомерным, муниципальный служащий должен представить руководителю, давшему поручение, в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме муниципальный служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.4 Ограничения и запреты связанные с муниципальной службой

1. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Гражданин при поступлении на муниципальную службу и затем ежегодно обязан представлять представителю нанимателя указанные сведения. Интересно, что закон не предусматривает отказа в приеме на муниципальную службу (или увольнения со службы) вследствие предоставления неполной информации о доходах или имуществе

2. Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

На наш взгляд, этот возрастной предел следовало бы назвать предельным возрастом поступления на муниципальную службу, поскольку в отличие от законодательства, регулирующего прохождение государственной гражданской службы, данный закон допускает пребывание на муниципальной службе и по достижении предельного возраста (ст. 19). Комментируемая норма устанавливает, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу по достижении 65 лет.

Важной характеристикой правового статуса муниципального служащего являются накладываемые на него законом запреты, связанных с прохождением муниципальной службы. Действие запретов ограничено временем прохождения муниципальной службы, а в особых случаях гражданин обязан соблюдать запреты и после увольнения с муниципальной службы.

Запрет представляет собой категорическое требование законодателя не совершать каких-либо действий и не вести определенную деятельность, несоблюдение, которого влечет за собой юридическую ответственность. Назначение запретов, связанных с муниципальной службой, состоит в обеспечении эффективной профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в предотвращении служебных злоупотреблений; создании условий для формирования отношений доверия между государственными органами и населением.

В отличие от ограничений, адресованных как претендентам на муниципальную службу, так и муниципальным служащим, запреты, обусловленные особенностями и спецификой муниципальной службы, адресованы только служащим. Запреты предусмотрены для того, чтобы действия муниципальных служащих полностью отвечали принципам и содержанию служения обществу

1. В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

1) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

В п. 1 ст. 50 ГК РФ указано, что коммерческими организациями могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, и могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Лицо или совокупность лиц, уполномоченных в соответствии с законом, иными правовыми актами или учредительными документами осуществлять управление деятельностью юридического лица, является его органом. Состав, порядок образования органов, а также распределение компетенции между ними зависят от организационно-правовой формы юридического лица и определяются законом и учредительными документами.

Согласно п. 5 ст. 1 Закона "Об акционерных обществах" особенности создания и правового положения акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются правовыми актами Российской Федерации о приватизации указанных предприятий. Особенности правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий, действуют с момента принятия решения о приватизации и до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 процентов принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия. Итак, в случае принятия решения о введении в отношении конкретного акционерного общества специального права ("золотой акции") орган, принявший решение о приватизации указанного предприятия, назначает, минуя собрание акционеров в органы управления общества, совет директоров и ревизионную комиссию своих представителей.

В качестве таких представителей могут назначаться соответственно государственные или муниципальные служащие. Представители осуществляют свою деятельность на основании положения, утверждаемого Правительством РФ. Эти представители являются членами совета директоров акционерного общества, его ревизионной комиссии. Правительство РФ своим Постановлением от 23 января 2003 г. N 44 утвердило Положение о порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"). В данном положении подробно расписаны порядок назначения и деятельности представителей государства в органах управления и контроля открытых акционерных обществ.

2) замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность Российской Федерации либо на государственную должность субъекта Российской Федерации, а также в случае назначения на должность государственной службы;

б) избрания или назначения на муниципальную должность;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на четыре категории (руководители; помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты) и пять групп (высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы).

Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы. Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утвержден Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы".

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.

Разделение государственных должностей и должностей гражданской службы отражает наличие двух базовых функций государственного управления: политической и организационно-административной. Теория дихотомии политической власти и государственной службы была развита в законах многих зарубежных стран о публичной службе, выразилась в дифференциации должностей в системе государственного управления. Во многих странах между политическими и административными должностями публичной службы проходит достаточно жесткое разделение.

Для России вопрос пределов политизации государственной службы очень актуален. Запрет на совмещение политических и административных должностей, а также должностей различных видов службы для муниципального служащего означает, что при избрании или назначении муниципального служащего на государственную должность, на должность государственной службы его муниципальная служба прекращается. Но в то же время в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов Российской Федерации; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы (государственных должностях государственной службы).

Запрещено муниципальному служащему также замещать должность муниципальной службы при избрании или назначении на муниципальную должность. Лицами, замещающими муниципальные должности, являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса. Указанные лица не являются муниципальными служащими.

В случае, когда муниципальный служащий избран на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, даже если это должность в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, он не имеет права замещать одновременно должность муниципальной службы.

3) заниматься предпринимательской деятельностью;

то есть деятельностью, главной задачей которой является получение прибыли. В п. 2 ст. 11 комментируемого закона указано, что муниципальный служащий вправе, с предварительного уведомления представителя нанимателя, выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликта интересов. С учетом указанного запрета ясно, что эта работа не может быть предпринимательской деятельностью.

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 15 закона).

4) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

Гражданский кодекс РФ определяет представительство как совершение юридических действий представителем, при котором правовые последствия возникают у представляемого. Представитель может действовать на основании доверенности, указания закона либо акта уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 182 ГК РФ). В ст. 971 ГК РФ указано, что поверенный - это одна из сторон договора поручения, которая обязуется совершить от имени и за счет доверителя определенные юридические действия.

Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого. Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использования должностной прерогативы в интересах частных лиц. Поэтому выполнение представительских функций находится в противоречии с правовым статусом муниципального служащего и запрещено законодательством.

Так как муниципальные служащие не имеют права совершать сделки от имени другого лица (представляемого), то сделка будет признана недействительной как заключенная неуполномоченным лицом (ст. 168 ГК РФ).

Муниципальный служащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он замещает должность муниципальной службы, обязан устраниться от ведения дел от имени органа и информировать представителя нанимателя о возможном конфликте интересов.

5) получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;

При перечислении возможных вознаграждений законом назван максимально широкий спектр для избежания двусмысленного понимания: подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортные расходы и др. Этот запрет установлен для того, чтобы муниципальные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских, иных связей и не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить выгоду посредством вознаграждения муниципального служащего.

Вознаграждения считаются принятыми в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего;

вознаграждение вручено по месту службы или во время участия служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий орган местного самоуправления;

даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации муниципальным служащим своих должностных полномочий, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия органа МСУ или непосредственно участвует в осуществлении или подготовке осуществления указанных полномочий.

Запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов.

При наличии признаков преступления, предусмотренных ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и 290 (получение взятки) УК РФ, в отношении муниципального служащего может быть возбуждено уголовное дело.

Подарки, полученные муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются муниципальной собственностью и передаются муниципальным служащим по акту в орган местного самоуправления, избирательную комиссию муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации.

6) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательными комиссиями других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

7) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество;

Под указанный запрет подпадают также использование на службе, но вне служебной необходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники, средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходы в личных целях. Такого рода действия влекут применение дисциплинарных наказаний, которые могут быть наложены независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности.

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (п. 1 ст. 23). Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ст. 24).

Данный запрет прямо связан с особенностями службы как профессиональной деятельности. Взаимодействие с гражданами, решение вопросов, связанных с частной жизнью, при исполнении обязанностей или владение информацией, недоступной помимо административных коммуникативных каналов, позволяет установить требование неразглашения и неиспользования вне служебной деятельности служебной информации - не только как защиту служебных интересов, но и как защиту интересов лиц, предоставляющих муниципальным служащим информацию о частной жизни.

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

Запрет связан не с исполнением особых функций, а с концепцией отношений между служащим и его нанимателем. Муниципальный служащий является гражданином и в этом качестве может пользоваться общественными правами и свободами, но в качестве служащего он не может всегда свободно выражать свое мнение, так как может быть создана угроза надежному функционированию органов местного самоуправления. В ряде законов о публичной службе зарубежных стран такая двойственность между полной свободой мнений и ограниченной свободой выражения проявляется в обязанности служащего соблюдать профессиональную сдержанность.

Обязательства лояльности вынуждают служащего воздерживаться от поступков или публичных высказываний, которые могут выражать негативное отношение к государству, власти, органам управления. Служащий не может выражать на службе или вне ее мнения, которые ослабили бы доверие клиентов, получателей муниципальных услуг к муниципальной службе.

Меры ответственности за несоблюдение данного запрета должны быть адекватны как содержанию публичных высказываний, так и занимаемой муниципальным служащим должности и характеру выполняемых функций. Значительно больший урон репутации органа местного самоуправления может быть нанесен при отсутствии сдержанности в выражении взглядов у служащих, замещающих высшие должности муниципальной службы.

Один из принципов муниципальной службы (ст. 4) говорит о необходимости доступности информации о деятельности муниципальных служащих. В органах местного самоуправления могут быть должности или структурные подразделения, прямой обязанностью которых является взаимодействие со средствами массовой информации. Если муниципальный служащий не связан с подобной деятельностью должностными обязанностями, то он не имеет права публично высказывать суждения и оценки о деятельности государственных органов.

10) принимать без письменного разрешения главы муниципального образования награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций;

Признание иностранным государством или организацией каких-либо заслуг лица, находящегося на муниципальной службе в Российской Федерации, могло бы поставить служащего в двусмысленное положение.

Смысл данного запрета связан не только с предотвращением использования должностного положения муниципальным служащим в неслужебных целях, но и с защищенностью служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Исключением из запрета являются случаи, когда в должностные обязанности муниципального служащего входит взаимодействие с иностранными государствами, международными организациями. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами является одним из важнейших принципов гражданской службы. Также возможно получение муниципальным служащим научных наград или званий иностранных государств, международных организаций, так как муниципальный служащий вправе выполнять иную работу при наличии условий, предусмотренных законом (п. 2 ст. 11).

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

Конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (п. 2 ст. 32) в данном случае не нарушается. Муниципальный служащий, как и любой гражданин Российской Федерации, может участвовать в выборах и референдумах. Запрет касается использования административных ресурсов и должностного положения в предвыборной агитации, что может поставить участников выборного процесса в неравные условия.

К формам решения непосредственно населением вопросов местного значения относится местный референдум, который может проводиться на всей территории муниципального образования (ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения. Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативные правовые акты:

Конституция РФ (ст. 130, 32);

Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 5-ФЗ "О референдуме в Российской Федерации";

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Конституции, уставы субъектов Российской Федерации;

законы субъектов РФ о местном референдуме;

законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

муниципальные нормативные правовые акты.

12) использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

Конституция РФ, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в Российской Федерации, определяет, что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной, а общественные объединения равны перед законом (ст. 13).

Следовательно, участие в качестве муниципального служащего в деятельности политических партий, общественных объединений, если это влияет на служебную деятельность, несовместимо с должностью муниципальной службы. Задачи, выполняемые муниципальными служащими, требуют от них проявления нейтральности, компетентности, беспристрастности. Служащие обязаны руководствоваться в своей деятельности исключительно законодательством и не должны быть связаны решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Запрет полностью исключает возможность для муниципальных служащих:

использовать свое положение для сбора средств на какие-либо политические кампании;

агитации за программы и задачи политических партий, общественных объединений;

использование должностных положений для создания позитивного или негативного имиджа политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений.

Зачастую принцип "политической нейтральности" муниципальных служащих неправильно трактуется. Законом не ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не использовать статус служащего вне служебных целей. Таким образом, запрет имеет целью обеспечить объективность и нейтральность профессиональной муниципальной службы в отношении всех граждан, независимо от их политических взглядов и убеждений.

В Российской Федерации каждому гарантируются свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28 Конституции РФ).

Муниципальному служащему запрещено использовать должностное положение в интересах религиозных объединений, публично выражать отношение к ним. Это значит, что служащий не вправе заниматься пропагандой отношений к той или иной религии.

Конституцией РФ установлено, что Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14), поэтому муниципальные служащие не вправе вмешиваться в их деятельность, создавать привилегии каким-либо из них.

13) создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

14) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

Индивидуальный трудовой спор (в соответствии со ст. 381 ТК РФ) - это неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Индивидуальным трудовым спором признается спор между работодателем и лицом, ранее состоявшим в трудовых отношениях с этим работодателем, а также лицом, изъявившим желание заключить трудовой договор с работодателем, в случае отказа работодателя от заключения такого договора.

Индивидуальные трудовые споры рассматриваются комиссиями по трудовым спорам и судами.

Порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров регулируется ТК РФ и иными федеральными законами, а порядок рассмотрения дел по трудовым спорам в судах определяется, кроме того, гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации.

Муниципальному служащему запрещено прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

15) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

16) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

2. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

2.1. В случае, если владение муниципальным служащим, замещающим должность главы местной администрации по контракту, приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

(часть вторая.1 введена Федеральным законом от 25.12.2008 N 280-ФЗ)

3. Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

2.5 Государственные гарантий при прохождений муниципальной службы

Законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" четко определяются функции основных гарантии муниципальным служащим и их и их существенное отличие от мер по социальной защите иных групп населения.

Государственные гарантии вводятся в целях: обеспечения правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; укрепления стабильности профессионального состава кадров муниципальной службы; в порядке компенсации ограничений, установленных законодательством для муниципальных служащих.

Все гарантии, установленные действующим законодательством, по содержанию можно объединить в две группы:

Первая группа гарантий ориентирована на обеспечение муниципальному служащему нормативно-правовых условий для эффективного исполнения должностных полномочий К их числу относят:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией;

Иными словами, муниципальному служащему должны быть созданы условия для надлежащего исполнения своих служебных обязанностей. К таким условиям могут относиться:

Обеспечение оргтехникой и другими необходимыми материалами;

Предоставление необходимой информации;

В соответствующих случаях обеспечение автотранспортом и т.п.

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

Оплата труда муниципального служащего регламентируется специальными нормами (ст. 22). Однако на муниципальных служащих в полном объеме распространяются те гарантии в сфере оплаты труда, которые предусмотрены трудовым законодательством. Согласно Трудовому кодексу, оплата труда должна производиться не реже чем каждые полмесяца. Для отдельных категорий работников законодательством могут быть установлены другие сроки ее выплаты. Нужно сказать, что заработная плата может выплачиваться в виде аванса и собственно заработной платы. Однако в этом случае размер такого аванса не может быть ниже оплаты труда за фактически проработанное время.

Статья 236 ТК РФ закрепляет ответственность работодателя за задержку выплаты заработной платы (материальная ответственность). В частности, при нарушении работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации) в размере не ниже одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день задержки. Пленум Верховного Суда РФ пояснил, что если коллективным договором или трудовым договором определен иной размер процентов, подлежащий уплате работодателем в связи с задержкой выплаты заработной платы, суд исчисляет сумму денежной компенсации с учетом этого размера, при условии, что он не ниже установленного ст. 236 ТК РФ. При этом начисление процентов в связи с несвоевременной выплатой заработной платы не исключает права работника на индексацию сумм задержанной заработной платы в связи с инфляцией (Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" от 17 марта 2004 г.).

Действующим законодательством регламентируется порядок выплаты заработной платы. Так, согласно ст. 136 ТК РФ при выплате заработной платы работодатель обязан выдавать работнику расчетный листок, в котором должны быть указаны составные части заработной платы, размеры и основания произведенных удержаний из заработной платы, а также об общей денежной сумме, подлежащей выплате. Форма расчетного листка утверждается работодателем с учетом мнения представительного органа работников.

Все эти правила трудового законодательства должны соблюдаться и на муниципальной службе.

Кроме того, ст. 142 ТК РФ закрепляет право работника в случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы. В период приостановления работы работник имеет право в свое рабочее время отсутствовать на рабочем месте и обязан выйти на работу на следующий рабочий день после получения письменного уведомления от работодателя о готовности произвести выплату задержанной заработной платы в день выхода работника на работу. Будет ли распространяться данная норма в отношении муниципального служащего? В ст. 142 Трудового кодекса закрепляется исчерпывающий перечень случаев, когда не допускается приостановление работы в связи с невыплатой заработной платы. В отличие от государственных служащих, муниципальные служащие в данном перечне не названы. Нужно заметить, что ст. 14 комментируемого закона запрещает муниципальному служащему прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора. Однако рассматриваемый случай не относится к трудовым спорам. Таким образом, на наш взгляд, действующее законодательство не содержит запрета муниципальному служащему приостанавливать исполнение служебных обязанностей в связи с невыплатой денежного содержания

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

Вторая группа гарантий направлена на обеспечение условий внешнего порядка, но также имеющих конечной целью оптимальные условия для служебной деятельности. К их числу относятся:

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию;

На сегодняшний день не существует специального закона о медицинском страховании и медицинском обслуживании ни государственных, ни муниципальных служащих. Медицинское обслуживание муниципальных служащих, как и иных граждан, регламентируется Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1. Согласно ст. 20 Основ, при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры социального характера по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности. Граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Такая Программа была утверждена на 2007 г. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 885.

Медицинская помощь на территории Российской Федерации предоставляется за счет средств обязательного медицинского страхования и средств бюджетов всех уровней.

Медицинское страхование осуществляется в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

Согласно закону, медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

В качестве субъектов медицинского страхования выступают: застрахованное лицо, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение.

Страхователями при обязательном медицинском страховании для работающего населения являются работодатели. Соответственно, в отношении муниципального служащего страхователем будет выступать муниципальное образование (орган местного самоуправления).

В качестве страховщиков выступают страховые медицинские организации. Договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного медицинского страхования и добровольного медицинского страхования. Страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование и имеющие государственное разрешение (лицензию) на право заниматься медицинским страхованием. Органы управления здравоохранением и медицинские учреждения не имеют права быть учредителями страховых медицинских организаций. Нормой ст. 9 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" закреплено право страхователя на свободный выбор страховой организации, гражданин также наделен правом на выбор медицинской страховой организации (ст. 6). Однако процедура выбора гражданином страховой медицинской организации в нормах федерального законодательства не установлена.

Застрахованные лица (муниципальные служащие) реализуют свое право на бесплатную медицинскую помощь на основе страхового медицинского полиса обязательного страхования.

Однако в ряде случаев медицинская помощь должна оказываться лицу независимо от наличия у него страхового медицинского полиса. Это, например, относится к скорой медицинской помощи при несчастных случаях, травмах, отравлениях и т.п.

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

2. При расторжении трудового договора с муниципальным служащим в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные трудовым законодательством для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

3. Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

Статья 24. Пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи

1. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

2. Определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

3. В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением им должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с муниципальной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца в порядке, определяемом федеральными законами.

2.6 Ответственность муниципальных служащих

Как и все граждане, муниципальные служащие, совершившие уголовное преступление, гражданское правонарушение или административный проступок вне службы, подвергаются соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В тоже время муниципальные служащие совершают правонарушения и проступки, которые непосредственно связаны с муниципальной службой, с невыполнением или ненадлежащим выполнением своих служебных обязанностей. Такие правонарушения характеризуются повышенной опасностью, поскольку затрагивают непосредственно интересы государства, правопорядок, права и свободы граждан, а потому должны сопровождаться повышенной юридической ответственностью.

Под юридической ответственностью муниципальных служащих понимаются меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативными правовыми актами в качестве реакции государства на совершение муниципальных служащим правонарушения (см. рис.2.1). Основанием для применения таких мер является нарушение муниципальным служащим своих обязанностей.

К особенностям регламентации ответственности муниципальных служащих относятся:

В ряде случаев - повышенная ответственность;

Специфические санкции, применяемые только в отношении муниципальных служащих.

В зависимости от вида и серьезности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к муниципальным служащим могут применяться следующие виды юридической ответственности: уголовная; административная; дисциплинарная; гражданско-правовая;

Рис.2.1 Виды ответственности муниципальных служащих

Один из ведущих специалистов в области служебного права профессор Ю.Н. Старилов отмечает, что основным видом ответственности муниципальных служащих является дисциплинарная ответственность (за совершение должностного проступка), поскольку соблюдение трудовой (служебной дисциплины) и укрепление государственной дисциплины являются одной из важнейших обязанностей служащего.

Дисциплинарная ответственность устанавливается за должностной проступок, т.е. за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей. Статья 27 Федерального закона о муниципальной службе предписывает органам местного самоуправления в своих правовых актах руководствоваться тем перечнем дисциплинарных взысканий, который провозглашен в федеральных законах и законах субъектов РФ. В настоящее время это положение находится в противоречии с нормой, содержащейся в статье 192 Трудового кодекса РФ, не допускающей установления дисциплинарных взысканий законами субъектов РФ: "Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине". Поскольку в упоминаемых здесь федеральных актах отсутствует упоминание о конкретных дисциплинарных взысканиях, на муниципального служащего распространяются только те их виды, которые закреплены в статье 192 Трудового кодекса РФ: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Следовательно, только эти виды взысканий должны предусматриваться муниципальными правовыми актами.

Ряд субъектов РФ в законодательном порядке ввели нормы, согласно которым муниципальный служащий, совершивший должностной проступок, нарушение трудовой дисциплины, допустивший превышение должностных полномочий, а также за –несоблюдение ограничений, связанных с муниципальной службой, может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. В случае же появления информации о нарушении муниципальным служащим федеральных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления либо о допущенных им злоупотреблениях руководитель органа муниципальной власти (либо его структурного подразделения) может назначить служебное расследование.

Порядок обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается законодательством субъектов РФ, муниципальными правовым актами в соответствии с нормами трудового законодательства.

Административная ответственность муниципального служащего возникает за совершенное им административное правонарушение, т.е. за посягающее на государственный и общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Последнее состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Специфика административной ответственности, во-первых, состоит в том, что в качестве муниципальных служащих (а не на общих основаниях) они несут ее лишь за те административные проступки, которые совершены ими при исполнении должностных обязанностей. Во – вторых, муниципальные служащие несут административную ответственность не перед органами местного самоуправления, где они состоят на службе, а перед судьями и органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (например, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, органами внутренних дел, налоговыми органами, таможенными органами и т.д.).

К числу основных административных наказаний относятся: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация. Причем к должностным лицам местного самоуправления (как специальным субъектам ответственности) могут быть применены только предупреждения и штраф – в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Материальная ответственность муниципальных служащих регулируется нормами трудового права и возникает за ущерб, причиненный ими органу местного самоуправления в результате виновного противоправного поведения. Материальная ответственность служащего перед работодателем (органом местного самоуправления) ограничена его средним месячным заработком либо вообще исключается в случаях возникновения ущерба вследствие: непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения органами местного самоуправления обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного муниципальному служащему, поскольку во всех перечисленных случаях отсутствует противоправность в действиях работника.

Муниципальные служащие могут быть привлечены и к уголовной ответственности за совершение преступления, т.е. виновного общественно опасного деяния, запрещенного Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Если преступление совершено не при исполнении должностных обязанностей, т.е. вне связи с муниципальной службой, то совершившее его лицо будет привлечено к уголовной ответственности на общих основаниях, а не в качестве муниципального служащего.

Преступления, связанные с использованием муниципальными служащими своего служебного положения, предусмотрены, главным образом, 30-й главой Уголовного кодекса РФ, включающей преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. К их числу отнесены: злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность. К муниципальным служащим могут быть применены и другие статьи УК РФ, охватывающие преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина; преступления против основ конституционного строя и безопасности государства. При этом в уголовном законодательстве четко различаются составы преступлений, которые могут быть совершены должностными лицами и рядовыми служащими органов государственной власти и местного самоуправления.

К числу принципов уголовной ответственности отнесены: законность (исключающая применение уголовного закона по аналогии), равенство граждан перед законом, вина лица, совершившего преступление, справедливость наказания и иных мер уголовно-правового характера, гуманизм, ориентирующий уголовное законодательство РФ на обеспечение безопасности человека.

ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

3.1 Специфика правового статуса государственного служащего в Нижегородской области

В настоящей главе исследования речь пойдет о становлении и развитии государственной службы в субъекте Федерации - Нижегородской области. В этой связи представляется целесообразным и правомерным рассмотреть проблему субъекта Федерации в целом и выделить особенности Нижегородской области как субъекта.

В ст. 5 Конституции РФ определена специфика российского федерализма, которая заключается, в частности, в наличии нескольких видов субъектов Федерации.

К ним относятся согласно Конституции: республика, край, область, город федерального значения, автономии двух видов: автономная область и автономный округ.

Термин "субъекты Федерации" в законодательстве России впервые введен в Конституционное право вместе с принятием Конституции 1993 года. "Субъект федерации - это государственное образование в составе федерации, - отмечают авторы энциклопедического словаря. Неизвестная ранее форма "субъект федерации" охватывала государственные образования, основанные на национально-территориальном принципе республики, автономии и иные, основанные на территориальном принципе края, области.

Нижегородская область является государственно-территориальным образованием в составе Российской Федерации, которому в соответствии с действующей Конституцией РФ иными федеральными актами предоставлен статус субъекта федерации. Положение части первой статьи 5 провозглашает принцип равноправия

Все сказанное является не просто рассуждениями общего характера, но имеет самое непосредственное отношение к предмету данного исследования. В самом деле, как было отмечено ранее, муниципальная служба представляет собой совокупность и единство элементов: государственные органы и муниципальные должности; муниципальные служащие и их деятельность на службе у государства.

Таким образом, представляется, что совокупность перечисленных элементов может характеризоваться как система муниципальной службы.

Правовым же оформлением данной системы выступает правовой институт законов и иных нормативных актов, обеспечивающий ее достаточное регулирование и динамику, способствующий становлению и развитию субъекта Федерации. Применительно к Нижегородской области как субъекту Федерации и с учетом выявленной специфики, это означает, что область вправе самостоятельно:

Формировать органы государственной власти, в т.ч. и исполнительные, и государственные должности;

Устанавливать правовой статус государственных служащих, находящихся на государственных должностях и обеспечивающих деятельность органов государственной власти. Правовой институт государственной службы формируется также самостоятельно в пределах Конституции Российской Федерации и в соответствии с действующим федеральным законодательством. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации - определена в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Проведенный в 2005 году статистическо-социологический анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации Нижегородской области и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в кадровом корпусе муниципальной службы области, и на этой основе выявить уровень профессионализма и компетентности органов исполнительной власти Нижегородской области. Проведенные исследования показали, что общая численность чиновников, занятых в территориальных органах Администрации составляет около 2100 человек. При этом 68% муниципальных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй чиновник заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое.

Из этого можно сделать вывод, что в аппарате, как и в прежние годы недостает юристов, социологов, психологов, специалистов по работе с персоналом, организаторов государственной службы. Отсюда понятно, какое значение может иметь переподготовка и повышение квалификации специалистов в стенах Волго-вятской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Значительный интерес представляет возрастной состав муниципальных служащих районных администраций области. Занятые в территориальных органах Администрации распределяются следующим образом: до 30 лет - 80%, от 50 лет и старше - 25%.

По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить: до 1 года - 30%. Этот факт свидетельствует о необходимости работы по адаптации кадров. Должностные инструкции должны полностью отражать объем работы, который исполняется на каждом рабочем месте: до 5 лет - 85%, свыше 5 лет - 13% - для этой категории работников необходима переподготовка для новых условий и требований. Муниципальные служащие, имеющие стаж работы в органах исполнительной власти: от 1 до 5 лет составляют - 61%, от 5 до 10 лет -24%, свыше 10 лет -15%.

Мировая практика, свидетельствует о том, что для сохранения стабильности и преемственности управления необходимо сохранять часть старого профессионального грамотного кадрового состава, даже в изменяющихся условиях. Для них (уровень областных администраций) примерное количество старых сотрудников - около 60%. Однако необходимо помочь им приспособиться к новым требованиям и условиям работы, научить новым технологиям управления.

Из приведенных выше данных по области видно, что около 15% работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности. Анализ состава администрации области руководителей и заместителей районных администраций показал, что более половины руководящего состава районных администраций составляют руководители от 41 до 55 лет, около 20% - от 30 до 40 лет.

Каждый руководитель имеет высшее образование, однако, около 66 % - техническое образование. За период с 2000 по 2006 год получили второе высшее образование 56% руководящего состава по специальности "Государственное и муниципальное управление", и 12% осуществляют переподготовку в настоящее время. Это свидетельствует о глубоком понимании руководства Администрации насущных потребностей современности, а также о стремлении руководителей совершенствовать процесс управления и адаптировать мировой опыт к современным условиям.

Аппарат районных администраций комплектовался из различных источников.

Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских структурах исполнительной власти. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации. Около 70% работников имеют стаж работы в органах исполнительной власти от 1 до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в структурах органов исполнительной власти, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

Одновременно был проанализирован кадровый состав отраслевых органов Администрации Нижегородской области.

Изучение возрастного состава показало, что муниципальные служащие составляют соответственно: до 30 лет -15%, от 40 до 50 и старше - 65%. Около 80% работников отраслевых органов исполнительной власти имеют высшее образование, около 60% из них - высшее техническое образование, около 20% - экономическое, около 3% - юридическое. Эта ситуация в целом не соответствует Закону "О муниципальной службе в Российской Федерации", т.к. муниципальным служащим необходимо иметь высшее профессиональное образование (государственное муниципальное управление) или образование, приравненное к нему.

Стаж работы в органах исполнительной власти области составил: до 1 года -15%, от 1 года до 5 лет - 44%, свыше 10 лет - 40%. А стаж работы в занимаемой должности муниципальных служащих отраслевых органов Администрации области дифференцируется следующим образом: до 1 года- 30%, от 1 до 3 -56%, свыше 3-14%.

Анализ руководящего состава отраслевых органов Администрации области - исполнительной власти руководители и их заместители, и это около 5% от общей численности, по возрастному составу они распределяются следующим образом: от 30 до 40 лет - 23%, от 41 до 50 лет - около 50%. Стаж работы в органах исполнительной власти составил: свыше 5 лет - 30%, более 10 лет - 20%.

Около 60% руководителей и их заместителей отраслевых органов исполнительной власти Нижегородской области прошли переподготовку, 85% - повысили свою квалификацию в 2000-2005 году.

Как показали результаты качественного анализа, основной проблемой для государственной службы области является профессионализм, в особенности это касается руководителей среднего звена, а также специалистов всех уровней. Как видно из анализа, большинство руководителей и специалистов среднего звена не имеют образования соответствующей специализации и соответствующего опыта для исполнения своих должностных обязанностей.

Таким образом, проведенное исследование отразило необходимость обеспечения повышения профессиональных качеств государственных служащих субъекта Федерации. При этом важным является максимальное соблюдение принципа конкретности профессиональности профессиональных знаний. Иными словами, профессионализм государственных служащих определяется управляемой сферой.

В зависимости от выполняемых обязанностей (территориальные и отраслевые органы власти) необходимо наличие комплекса знаний в области государственного и муниципального управления, социального управления, соответствующих отраслей хозяйства и промышленности. При этом необходимо проводить строгое разграничение различных типов государственных служащих:

1) тех, кто принимает решение (руководители), для них основным является комплекс правовых знаний. Работа руководителя - это, прежде всего работа с людьми.

Поэтому особое значение предается навыкам и знаниям в области управления персоналом и технике управления, наличию лидерских качеств и способности применять соответствующий стиль и методы управления применительно к конкретной ситуации.

2) тех, кто готовит вопросы для обсуждения и обеспечивает подготовку решений и выполнения принятых решений (специалисты).

По первой группе - особые требования к профессиональным знаниям и опыту работы в соответствующей отрасли, аналитическим способностям, умению системно видеть проблему, предвидеть последствия принятых решений не с точки зрения политической коньюктуры, а чисто профессионально (энергетика, экономика, строительство и т.п.).

Муниципальные служащие обязаны иметь также определенную подготовку в области теории государственного и муниципального управления, психологии управления, управления персоналом, конституционного, административного и других отраслей права, которые напрямую относятся к сфере их профессиональной деятельности.

Профессионализм муниципального служащего призван обеспечивать стабильность муниципальной службы, качественное выполнение функций, постоянную готовность к сложным заданиям, возможность улучшения своих профессиональных качеств, муниципальный служащий должен быть компетентным сотрудником, т.е. качественно осуществлять свои полномочия.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы субъекта федерации. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Требования, предъявляемые в современных условиях к уровню профессиональной подготовки муниципальных служащих, весьма высоки.

Профессионализм муниципальных служащих необходимо регулярно поддерживать на требуемом для практики уровне при помощи проведения различных мероприятий, например, таких как повышение квалификации, переобучение и получение дополнительного образования. Реализация принципа профессионализма и компетентности государственных служащих обеспечивается множеством законодательных и иных нормативных актов.

Таким образом, даже достаточно краткий анализ показал, что основной проблемой, стоящей перед органом управления муниципальной службой является проблема подбора кадров, связанная с одной стороны - с сохранением позитивного опыта и преемственности, а с другой - с обеспечением новых подходов к проблемам государственного управления, повышения уровня профессионализма государственных служащих.

Основными путями решения проблемы повышения профессионализма муниципальных служащих Нижегородской области является переподготовка и повышение квалификации государственных служащих среднего звена, так как большинство сотрудников нуждаются в дополнительной подготовке для исполнения своих текущих обязанностей, решения стоящих перед ними задач, а, в конечном счете также и для продвижения по службе.

В настоящее время наиболее остро стоит проблема недостаточности знаний в области права. Отсутствуют навыки правильного толкования норм действующего законодательства, которые часто противоречат друг другу. Также ощущается острый дефицит знаний в области экономики, финансов, государственного управления.

Дополнительное образование и обучение должно носить адресный характер и исходить из профессиональных и служебных обязанностей специалиста и учитываться при служебном продвижении муниципальных служащих. При планировании развития кадрового потенциала необходимо учитывать потребности в соответствующей переподготовке каждого муниципального служащего.

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА:

Нормативно правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ и от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 26 января, 5 февраля 2007 г.)

3. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ТК РФ) (в ред. Федеральных законов от 24.07.2002 N 97-ФЗ, от 25.07.2002 N 116-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ,от 27.04.2004 N 32-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,от 29.12.2004 N 201-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,от 30.06.2006 N 90-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ,от 30.12.2006 N 271-ФЗ, от 20.04.2007 N 54-ФЗ,от 21.07.2007 N 194-ФЗ, от 01.10.2007 N 224-ФЗ,от 18.10.2007 N 230-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ,от 28.02.2008 N 13-ФЗ, от 22.07.2008 N 157-ФЗ,от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 280-ФЗ,от 25.12.2008 N 281-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-ФЗ,от 30.12.2008 N 313-ФЗ, от 07.05.2009 N 80-ФЗ,от 17.07.2009 N 167-ФЗ, от 24.07.2009 N 206-ФЗ,от 24.07.2009 N 213-ФЗ, от 10.11.2009 N 260-ФЗ,от 25.11.2009 N 267-ФЗ,с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.03.2005 N 3-П, Определениями Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 N 213-О,от 03.11.2009 N 1369-О-П)

4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (УК РФ) (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г.)

5. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"

6. Закон муниципальной службе №99-З от 3 августа 2007 года (в ред. законов Нижегородской области от 26.12.2007 N 193-З, от 07.04.2009 N 32-З,от 06.08.2009 N 107-З,с изм., внесенными законами Нижегородской области от 22.12.2008 N 173-З, от 11.12.2009 N 245-З)

7. Постановление Федеральной службы государственной статистики от 31 июля 2006 г. № 44 "Об утверждении статистического инструментария для статистического наблюдения за составом и обучением кадров государственной гражданской и муниципальной службы на 2007 год"

8. Федеральным законом от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который в соответствии с Конституцией РФ определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы РФ, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

9. Федеральным законом РФ от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий правительства Российской Федерации";

10. Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 181-ФЗ "О внесении изменения в статью 21 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации";

11. Федеральным законом РФ от 27 октября 2008 г. № 182-ФЗ "О признании утратившей силу части 3 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации";

12. Федеральным законом РФ от 25 ноября 2008 г. № 219-ФЗ "О внесении изменения Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации";

13. Федеральным законом РФ от 22 декабря 2008 г. № 267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации";

14. Федеральным законом РФ от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ " О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с ратификацией конвенции организации объеденных нации против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции";

II . Учебники и учебные пособия:

15.Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 97.

16.Комментарий к Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. Чаннова С.Е. – М., 2007.

17.Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" / Под ред. А.Н. Козырина / Подготовлен для системы Консультант Плюс, 2007.

18.Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь /Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А.Юдин - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995. - С. 231.

19.Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 5.

20.Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебное пособие / Общ. ред. Барциц И. Н., рук. авт. колл. Игнатов В. Г. -Ростов н/Д: МарТ, 2007. – С. 281.

21. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Бек. 1996. С. 420-421.

III . Научные статьи, журналы и газеты:

22..Андриченко Л.В. Муниципальная служба в РФ //Журнал Российского права-2008 №7 с.12-22

23.Бажин И. И. Система образовательных программ повышения квалификации муниципальных служащих// ВМУ Сер.21 Управление (Государство и общество). 2009. №1 с.43-52

24.Боженов С.Ю. Проблемы и практика разработки программы развития муниципальных кадров//Управление персаналом-2009. №6 с.46-50

25.Ершов В.А. Государственное и муниципальное управление учеб. Пособие М.: Гросс Медиа Росбух 2009-256с.

26.Загорский Д. Новое в законодательстве о муниципальной службе// Государственная власть и местное самоуправление-2007 №7 с.20-22 (Актуальные проблемы местного самоуправления) О новом законе и новшествах муниципальной службы

27.Киреева Е.Ю. Кадровый резерв муниципальной службы/ //Журнал российская прада-2009. №2 с.39-41

28.Михеева В. Необходимость развития ПР-служб в муниципальных органах власти на современном этапе// Социально-гуманитарные знаия-2007-№5 с.337-341

29.Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2.

30.Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 2.

31.О муниципальной службе в РФ- Фед. Закон РФ от 02.03.2007 №25-ФЗ//Рос. Газ. 2007. 7 марта-1.17

32.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 марта 2007 № 25-ФЗ // Российская газета. № 47, 07.03.2007.

33.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.09.1995 // Российская газета", № 170, 01.09.1995

34.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета от 7 марта 2007

35.Пешин Н.Л. Дуализм муниципальной власти// Конституционное и муниципальное право-2007. №24-с. 17-22 Госуд. и общественные черты местного самоуправления

36.Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. № 1.

37.Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление // 2006. № 7.

38.Санжиев Д. Тяжелая шапка муниципала// Экономика и жизнь-2007 №24(июнь) с.37 Муниципальная служба в России

39.Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007. №9 с. 35-37, №7 с.17

40.Шамарова Г.М. Ответственность муниципальных служащего: проблемы правового регулирования//Трудовое право-2007 №2 с. 35-44

ФЗ-25. Глава 3. Правовое положение (статус) муниципального служащего

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Статус муниципальных служащих включает их права, обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой

Правовое положение муниципального служащего характеризуется следующими признаками :

1) муниципальные служащие замещают должности муниципальной службы путем заключения трудового договора (контракта). Это отличает муниципальных служащих от выборных должностных лиц МСУ, депутатов представительных органов муниципальных образований, которые приобретают свои полномочия в результате выборов;

2) главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления не являются муниципальными служащими. Их статус не определяется Законом о муниципальной службе;

3) для муниципальных служащих муниципальная служба выступает профессиональной деятельностью, выполняемой на постоянной и возмездной основе;

4) муниципальные должности устанавливаются НПА органов МСУ в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы;

5) к муниципальным служащим предъявляются квалификационные требования относительно уровня профессионального образования, стажа муниципальной службы или стажа работы по специальности, профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей

6) муниципальные служащие, замещающие муниципальные должности, призваны обеспечивать исполнение органами МСУ своих полномочий. Лица, находящиеся на выборных муниципальных должностях, сами решают вопросы местного значения. Функциональная дифференциация служит важным критерием классификации муниципальных должностей;

Муниципальный служащий имеет право на:

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защиту своих персональных данных;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов

Обязанности :

1) соблюдать Конституцию, ФКЗ, ФЗ, НПА, конституции (уставы), законы и иные НПА субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи;

11) уведомлять в письменной форме представителя нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение.

Ограничения и запреты аналогичны государственным гражданским служащим.

43. Должность государственной гражданской службы: критерии, структура и квалификационные требования.

ФЗ-79. Глава 2.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ - законами или иными НПА субъектов РФ с учетом положений ФЗ-79 в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия руководителям;

3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Группы :

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

"руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

"специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

"обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации. Реестра должностей государственной гражданской службы субъекта утверждается законом или иным НПА субъекта Российской Федерации.

Классные чины :

1) Высшая группа – действительный государственный советник РФ или субъекта 1, 2 или 3-го класса

2) Главная группа - государственный советник РФ или субъекта 1, 2 или 3-го класса

3) Ведущая группа - советник государственной гражданской службы РФ или субъекта 1, 2 или 3-го класса

4) Старшая группа – референт государственной гражданской службы РФ или субъекта 1, 2 или 3-го класса

5) Младшая группа - секретарь государственной гражданской службы РФ или субъекта 1, 2 или 3-го класса

Квалификационные требования к должностям гражданской службы

1. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят

Требования к уровню профессионального образования,

Стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности,

Направлению подготовки,

Профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

2. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

3. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" главной и ведущей групп должностей гражданской службы входит наличие высшего образования.

4. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.

5. Квалификационные требования к стажу гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта РФ - законом субъекта РФ.

6. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего