Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, техники. Мониторинг правоприменения Формы мониторинга правоприменения

Радченко Владимир Иванович

кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист Российской Федерации, г. Москва

E-mail: [email protected]

Мониторинг правоприменения. Определение эффективности правового регулирования

Рассматривается методология разработки нормативных актов на основе мониторинга правоприменения существующих актов, методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов. Показывается, что эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием, определяются условия, которым должен соответствовать прогноз законодательства. Определяется структура правового акта.

Ключевые слова: коррупция, эффективность законодательства, статистические методы, экстраполяция, прогнозирование, общественное мнение, экспертные оценки.

Современное состояние российского законодательства пока еще во многом не отвечает общественным потребностям. В зависимости от того, насколько технологично и адекватно состоянию общества сформирована законодательная база, право (как совокупность правовых норм) может либо способствовать общественно-экономическому прогрессу, либо тормозить его и даже наносить обществу прямой ущерб. Поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники породили такие негативные явления, как недостаточная системная сбалансированность, пробельность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства. Мониторинг правоприменения включает в себя не только выявление негативных и позитивных сторон нормативного материала, но и поиск путей его совершенствования.

В отечественной юридической науке подробно разработаны вопросы о формах и методах определения эффективности законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, определение эффективности его применения предполагает использование определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению поставленной цели.

Проблема методов выявления практического эффекта нормативных правовых актов неоднократно становилась предметом научных исследований в теории развития законодательства .

Методологию исследования эффективности правового регулирования можно выстроить следующим образом.

Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте мониторинга, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в следующей последовательности:

а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте мониторинга;

б) установление источников информации, содержащих в себе данные об исследуемом объекте (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);

в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами) полученных данных (ко-

личественных, качественных) об объекте в соответствии с целью мониторинга.

Практическое значение применения фактографических методов в деятельности по совершенствованию законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и позитивных практик правового регулирования. Впоследствии полученный материал могут служить исходным материалом для подготовки сценариев развития нормативного поля, а также использоваться при определении возможных путей преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.

Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте по принципу выявления содержащихся в ней математических закономерностей развития и математических взаимосвязей и характеристик с целью получения оптимальных моделей нормативного регулирования. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т.д.) могут использоваться при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его применения.

Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние1. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирования . Экстраполяция, осуществляемая при построении сценариев развития законодательства и эффективности его применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние.

Так, в период с 1991 по 2001 годы судимость в России выросла с 593 тыс. человек до 1млн. 244тыс человек, а число осужденных к лишению свободы - с 207 тыс. до 368 тыс. Применяя метод экстраполяции, можно было прогнозировать, что к 2011 году судимость достигнет 2,5 млн. человек, а приговоренных к лишению свободы - 655 тыс. Эта тенденция была пресечена введением

1 См., например: Новый энциклопедический словарь М., 2002. С. 1391, Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцев Е.Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400 и т.д.

в действие двух федеральных законов: Кодекса об административных правонарушениях (от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) и о внесении изменений и дополнен в Уголовный кодекс (от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ), которыми многие деяния были декриминализованы, а санкции ряда статей УК РФ существенно смягчены. В результате в 2003 и 2004 годах число осужденных сократилось на треть, а приговоренных к лишению свободы - более чем на 100 тыс. человек, и, несмотря на некоторый рост в последующие годы, эти показатели в 2009 году остаются значительно более низкими, чем в 2001 году.

Применение метода экстраполяции при определении эффективности правового регулирования дает возможность сопоставить достигнутые результаты применения исследуемых норм права с тенденциями, существовавшими до их введения, определить направления развития объекта мониторинга, имеющих стержневое значение для построения оптимальной модели правового регулирования. Вместе с тем, не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.

Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать для определения результативности нормативного регулирования общественных отношений:

1) на национальном уровне - с учетом соответствующих практик зарубежных государств, в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование;

2) на уровне субъектов федерации - с учетом практик других субъектов федерации.

По нашему мнению, компаративистский подход в деятельности по мониторингу законодательства и его эффективности может быть применен в следующей последовательности:

> сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран (субъектов федерации), практики его применения;

> оценка объективности отражения общественных потребностей в законодательстве зарубежных стран (других субъектов федерации);

> согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;

> изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта по использованию пра-

вил и приемов юридической техники при разработке нормативных правовых актов; У анализ и оценка сравнительно-правовых данных о состоянии правового регулирования (своего и «чужого» законодательства) и практики его применения; У составление рекомендаций и оптимальной модели, учитывающей достижения «чужого» правового решения.

Сравнительное правоведение особенно полезно при мониторинге правового регулирования экономических и социальных сфер общественной жизни.

В случае необходимости при изучении эффективности применения законодательства могут использоваться методы математического моделирования (построение математической модели развития объекта на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во многом обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением требований к четкости выводов и надежности прогноза, развитием сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов.

Не всегда имеются условия для применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов (например, законодательство о культуре, о религии и т. п.). Вместе с тем, там, где применение математических моделей при мониторинге законодательства возможно, они дают более объективную картину эффективности правового регулирования и позволяют рассчитать достаточно точную цель для изменения нормативной базы.

Роль экспертных оценок и социологических исследований в исследовании эффективности правового регулирования

Особое место при мониторинге законодательства и последующего преодолении его дефектов принадлежит независимым экспертным оценкам и социологическим исследованиям с целью изучения общественного мнения. Если экспертные оценки представляют как бы взгляд на объект сверху или со стороны, то социологические исследования - это, прежде всего, взгляд снизу, т.е. оценка правового регулирования людьми, которых оно непосредственно касается.

Компетентные оценки специалистов используются при анализе эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, при решении актуальных проблем общей теории права2. Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозгового штурма, метод Дельфи и т. д.3.

Метод мозгового штурма - один из наиболее известных методов коллективного поиска решений. Принято считать автором метода А.Осборна (США), мозговой штурм применяется для быстрого решения сложных проблем с конца 30-х годов прошлого века. Цель метода (иногда его называют мозговой атакой) - получение возможно большего количества идей решения проблемы в ограниченное время.

Схема метода. Отбираются две группы специалистов, одна для генерации идей, другая для оценки генерированных ими идей (каждая обычно из 4-8 человек); потом уточняется задача, требующая решения, после чего группа генерации выдвигает коллективно возможно большее количество идей, при этом количество идей важнее, чем их качество. На этапе генерации критика идей запрещена, приветствуются любые идеи и каждая из них должна быть развита, даже если на первый взгляд она кажется сомнительной. Все выдвинутые идеи фиксируются и затем редактируются. Психологической базой метода является снятие барьера психологической инерции в результате запрета критики и поощрения самых неординарных высказываний.

На этапе оценки идей отбрасываются заведомо ошибочные и нереальные идеи. Наиболее ценные идеи развиваются, преобразовываются в реальные предложения по решению проблемы.

Мозговой штурм может использоваться как для разработки законодательного решения проблемы, так и для выявления недостатков существующего правового регулирования4.

Метод Дельфи применяется с 50-х годов ХХ века, его авторы О. Холмер, Т. Гордон и др.(США). Суть метода в следующем. В отличие

2 Социология права: Учебное пособие / Под ред В.М. Сырых. М., 2002. С. 445.

3 См. более подробно о разновидностях метода экспертных оценок: Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып 41. С. 72.

4 См. Кузьмин А.М. Мозговой штурм./Методы менеджмента качества, №1,2003; Дж.К.Джонс. Методы проектирования. М.Мир. 1986.

от традиционного подхода к достижению согласованности мнений экспертов в ходе открытой дискуссии метод Дельфи основан на анонимном обмене мнениями между членами экспертной группы. Это позволяет избежать таких негативных явлений, как следование мнению наиболее авторитетных участников группы, присоединение к мнению большинства и т.п. В методе Дельфи непосредственный обмен мнениями заменяется детально разработанной программой индивидуальных опросов, проводимых обычно в форме анкетирования. Ответы экспертов обобщаются и вместе с новой дополнительной информацией поступают в распоряжение экспертов, после чего они уточняют свои первоначальные ответы. Такая процедура может повторяться несколько раз до достижения приемлемой сходимости позиций экспертов.

Метод Дельфи требует значительного ресурса времени, поэтому его применение целесообразно только при выработке правовых решений по крупным проблемам.

Применительно к юридическому мониторингу можно говорить о трех видах экспертиз:

> привлечение специалистов-экспертов к решению вопросов, возникающих на стадии исследования объекта;

> социальная и экономическая экспертная оценка итогов мониторинга нормативных правовых актов;

> правовая экспертиза законодательных решений, предлагаемых субъектами мониторинга, в том числе на наличие пробелов в правовом регулировании, выявление коррупциогенных факторов и иных нарушений юридической техники.

Выбирая экспертов, исследовательская группа руководствуется тем, что при мониторинге отраслевого регулирования фундаментом оценки действенности исследуемых правовых норм и прогноза предлагаемых изменений становится мнение специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и практическом опыте. Вместе с тем, у экспертных оценок существует недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное мнение. Поэтому при использовании данного метода следует учитывать, что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. Преодолению субъективизма служат и указанные выше методы мозгового штурма и Дельфи. В процессе составления сценариев правового регулирования экспертов

приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной правовой модели, для прогностической оценки объекта, и, наконец, для проверки точности предлагаемых правовых решений5. К экспертным оценкам развития законодательства и эффективности его применения, как в ходе правового мониторинга, так и при оценке его результатов могут быть привлечены: специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших исследования; практические работники, профессионально занимающиеся изучением эффективности законодательства.

Содержание экспертиз, проводимых в процессе оценки сценариев развития законодательства, предлагаемых по итогам мониторинга, должно существенно отличаться от заключений специалистов, принятых в практике законотворчества. Так, финансовые последствия принятия законопроекта, излагаемые в составляемом специалистами финансово-экономическом обосновании, сейчас сведены только к одной теме -какие дополнительные расходы потребуются из бюджета для реализации закона. Финансовая экспертиза при оценке предлагаемых правовых моделей должна ответить на весь комплекс экономических вопросов, связанных с предлагаемыми изменениями законодательства: каким будет общий экономический эффект от реализации закона, источники покрытия дополнительных расходов при отрицательном балансе, насколько общий народно-хозяйственный эффект оправдывает дополнительные расходы бюджета и т.п.

Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная оценка (выявление обобщенной аналитической оценки экспертной группы относительно объекта мониторинга).

Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных оценок является:

> выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям его альтернативного развития;

> анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.

К способам выявления мнений экспертов относятся:

5 Бешелев С.Д., Гурвич Ф.Г. Математико-статистиче-ские методы экспертных оценок. М., 1980. С. 9-11.

У интервью (беседа эксперта с прогнозистом по

схеме «вопрос-ответ»); У анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта мониторинга как в плане развития законодательства так и эффективности его применения на основе специально разработанного опросного листа); У экспертные заключения (оценка экспертом материалов мониторинга в целом).

В настоящее время достаточно развита система экспертизы проектов нормативных правовых актов в органах юстиции. Одной из функций Общественной палаты Российской Федерации стало проведение общественных экспертиз законопроектов. Очевидно, при юридическом мониторинге содержание экспертиз должно носить более широкий характер, поскольку они должны оценивать различные варианты правового решения проблемы и проводиться на основе научно разработанных методик, которые могут включать в себя и уже накопленный опыт экспертиз проектов нормативного характера.

Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо при составлении прогноза изменений правового регулирования, затрагивающих интересы широкого круга лиц. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года большое место занимают проблемы развития человеческого потенциала, что связано с модернизацией практически всех сфер социального развития и, следовательно, с существенным обновлением социального законодательства. Опыт недавнего прошлого свидетельствует, что неудачные правовые решения социальных проблем могут стать источником серьезной социальной напряженности (например, законодательство о монетизации льгот). Поэтому при мониторинге законодательства, регулирующего эти сферы, очень важно знать и учитывать мнения людей, которых исследуемое законодательство касается.

Для изучения общественного мнения применяются социологические методы.

В частности, общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний, собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п.

Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта мониторинга могут быть поставлены следующие вопросы: У какова мнение общественности об эффективности действующего закона: положительное, нейтральное или отрицательное? У насколько выполняются нормативные предписания, содержащиеся в исследуемом законе?

Целесообразно изучение общественного мнения и относительно предлагаемых по результатам мониторинга изменений законодательства, регулирующего социальные проблемы, в частности:

У способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективное устранение недостатков правового регулирования? У какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в законопроекте законодательные решения? и т.д.

Проведение социологических исследований целесообразно как на стадии составления прогноза, так и при оценке результатов прогнозирования.

Выработка мер по совершенствованию законодательства

Эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием. Мониторинг выявляет недостатки правового регулирования, прогноз позволяет найти наиболее оптимальные пути их преодоления.

Важным средством совершенствования законодательства является системное научное прогнозирование его развития. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом, и прогнозирования эффективности нормативных правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шарго-родский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщакова, Е. А. Павлодский, О. А. Гаврилов, В. М. Сырых и дру-гих6, а также более поздние работы .

6 Казимирчук В.П. Право и методы его изучения. М., 1965; Казимирчук В.П. Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И.С., Никитинский В.И. О результатах действия норм права: Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1970. Вып. 20; Самощенко И.С., Никитинский В.И., Венгеров А.Б. Об основах методологии и методики

К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам независимыми исследователями. Наличие научного прогноза (в известной мере это относится не только к юридическому прогнозу) позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.

Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:

1) исследования возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (отдельного

изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971; Шар-городский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1; Кудрявцев В.Н. Понятие и класи-ификация условий эффективного действия правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В.В., Лапаева В.В., Морщакова Т.Г., Павлодский Е.А., Сырых В.М., Чеснокова М.Д., Яни С.А. Методология и методика прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН АН СССР, № 25756); Сырых В.М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М., 1987; Глазырин В.В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Павлодский Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 2002.

закона либо их группы) с целью определения наиболее оптимального решения;

2) проведение опирающегося на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;

3) изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого его авторами;

4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;

5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования целесообразно изучение общественного мнения;

6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.

Перечисленные выше позиции следует рассматривать как обязательные правила при составлении прогноза. Вместе с тем, в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений может использоваться математическое моделирование, статистические приёмы и т. д.

Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо, в частности, для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения.

Юридический прогноз не является «вещью в себе». Предмет прогнозирования связан со смежными секторами правового поля, взаи-

мосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами. Нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими. Например, если говорить о прогнозировании законодательства, обеспечивающего реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., то юридический компонент обусловлен социальными и экономическими параметрами, обозначенными в Концепции. Задачей разработчиков юридического прогноза в данном случае является выявление наиболее рационального правового решения, обеспечивающего достижения целей, намеченных Концепцией.

Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели (обязательные - в планах, перспективные - в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения поставленной задачи. Это позволяет законодателю либо согласиться с одним из предложенных разработчиками прогноза вариантом, либо избрать иной путь решения проблемы.

В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.

Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. К примеру, переход к рыночной экономике в начале 90-х годов прошлого века сопровождался принятием парламентом ряда рыночных законов и изданием соответствующих указов Президента РФ. Спешка и недостаточная продуманность этих актов стали одной из главных причин многолетнего снижения внутреннего валового продукта, галопирующей инфляции и резкого падения уровня жизни большинства граждан России.

Вероятно, негативные последствия были бы значительно мягче, если бы разработка рыночных нормативных правовых актов осуществлялась на базе соответствующих прогнозных исследований, основанных на расчете положительных и отрицательных сторон различных вариантов правовых решений поставленной задачи общественно-политического характера.

Для внедрения юридического прогнозирования в практику законотворчества необходима разработка соответствующей научно обоснованной методики. Далее рассматриваются такие ее аспекты как субъекты прогнозирования, методы составления юридического прогноза, роль экспертных оценок и социологических исследований в процессе прогнозирования, этапы прогнозирования.

Разумеется, речь идет о базовой методике, В зависимости от предмета прогнозирования могут применяться дополнительные приемы, использоваться специфические формы составления прогноза.

Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на оценках экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В тоже время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иных отраслей науки.

Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты

органов государственной власти; представители негосударственных, общественных учреждений и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по собственной инициативе. Особенности субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения обусловлены участием в прогнозных исследованиях специалистов органов государственной власти, представителей негосударственных структур. В государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управления в прогнозные исследования в области права в последнее время активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельности многочисленных консалтинговых компаний.

Методы прогнозирования во многом совпадают с методами, используемыми при мониторинге законодательства, описанными выше.

Конечной целью правового мониторинга является приведение законодательства в соответствие с общественными потребностями. Результативность этой работы зависит от того насколько планомерно и последовательно проводится исследование проблемы, насколько разработчики проблемы используют в своей деятельности рекомендованные наукой приемы и методы.

Процесс мониторинга законодательства и практики его применения состоит из определенных этапов.

Представляется, следует выделять следующие этапы этого процесса.

На первом этапе выявляется потребность в осуществлении мониторинга. Необходимость проведения исследования определяется, исходя из степени актуальности и значимости объекта, определяемых на основе данных о результативности его применения, анализа иных факторов. Решение о проведении мониторинга принимается заинтересованным органом государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, бизнес-структурами и т. д.) По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследо-

вания, становится заказчиком исследования об эффективности правового регулирования и разработке эффективности его применения..

На втором этапе, который имеет преимущественно организационный характер, определяется исполнитель исследования, при необходимости заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора на выполнение научно-исследовательских работ по мониторингу законодательства и практики его применения.

На третьем этапе составляется программа исследования. В программе должен быть определен объект мониторинга, субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т.д. Кроме того, необходимо отразить предварительный расчет по организационно-техническому и финансово-экономическому обеспечению проведения исследования.

На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение объекта мониторинга на основе обозначенных в программе исследования целей и задач. Данный этап является базовым. Исследователями в процессе мониторинга может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта, принципиальные предложения об устранении выявленных недостатков правового регулирования (будучи предложенной на более ранних стадиях, они могут содержаться и в программе исследования).

Первоначально проводится оценка и анализ факторов, вызванных применением исследуемого законодательства, оценивается действенность практики его применения По содержанию следует отметить экономические, социальные, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, и иные факторы.

В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности от-

дельных правовых норм объекта. Исследователи определяют дефекты исследуемых норм, отмечают их позитивные стороны, выдвигают предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм в связи с недостатками, выявленными прежде всего в процессе применения этих норм. На этом этапе определяется соответствие правого регулирования существующим общественными потребностям.

На пятом этапе оформляются результаты исследования, предлагаются конкретные варианты совершенствования объекта мониторинга. Перед тем как определить окончательные результаты исследования социально значимого объекта, целесообразно выявить общественное мнение относительно эффективности действующих нормативных правовых актов и предлагаемых изменениях в правовом регулировании. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются имеющими большое общественное значение. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).

Итоговый вариант результатов исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена прогнозная нормативная модель будущего состояния объекта, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.

Представляется целесообразным в результате мониторинга при выявлении дефектов правового регулирования наряду с общим рекомендациями о необходимости изменений этого регулирования, разрабатывать проект соответствующего нормативного правового акта. Как показывает практика, нередко при повторном мониторинге обнаруживаются те же недостатки правовых актов, что и выявленные при предыдущем мониторинге.

На шестом этапе, происходит техническое оформление результатов исследования и их последующая передача заказчику. Если мониторинг сопровождался прогнозным исследованием, то вместе с материалами мониторинга заказчику направляется и прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования, ко-

торый может использовать прогнозные оценки и рекомендации для составления и оценки конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты, что дает возможность органу или должностному лицу, принимающему нормативный акт, дать более полную оценку предложенному правовому решению.

При разработке нормативного правового акта, если его принятие требуется для устранения выявленных мониторингом дефектов правового регулирования, следует придерживаться ряда правил. Отечественная юридическая наука уделяла исследованиям законодательной техники большое внимание7. Ниже мы остановимся на важнейших ее положениях.

Проект акта не должен содержать норм, нарушающих права и свободы человека, гарантированные Конституцией РФ, международными правовыми актами и законами РФ.

Он должен соответствовать социальным реалиям8, быть экономически обоснованным, его выполнение должно быть обеспечено материальными ресурсами. Кроме того затраты и потери, связанные с его реализацией, как правило, должны быть компенсированы в результате применения предложенного правового регулирования. Данное правило носит относительный характер при регулировании некоторых сфер общественной жизни (например, борьба с преступностью) и социальных проблем.

7 Алексеев С.С. Общая теория права.Т.2. М.1982., Законодательная техника (сборник) под редакцией Тихомирова Ю.А.. М.2000; Пиголкин А.С. Совершенствование законодательной техники // Советское государство и право. 1968. №1; Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права 1999.№11; Власенко Н.А. Язык права. Иркутск,1997; Кошанина Т.В. Юридическая техника. М.2007: Боголюбов С.А. Язык правоприменительных актов // Экологическое право. 2007.№1; Бабаев В.К. Правотворчество в современном Российском государстве / в кн. Теория государства и права под редакцией Бабаева В.К./ М.1999; Иеринг Р. Юридическая техника. СПб.1906; Черданцев А.Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и практике // Правоведение. 1972.№3; Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979.№5.

8 Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяй-

ственного законодательства в условиях рынка. М.1991.

В проекте не должны содержаться нормы, ведущие к избыточному государственному регулированию и контролю общественной и экономической жизни, что ограничивает инициативу субъектов гражданского общества и приводит к раздуванию численности контролирующих и регулирующих служб.

Проект нормативного правового акта также должен отвечать основным требованиям юридической техники:

> закон должен достаточно полно регулировать свой участок жизни общества. Полнота предполагает, что в нем будут урегулированы все элементы правоотношений: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоот-ношений.9 Однако, следует иметь ввиду, что частноправовые отношения регулируются самими их участниками, государство только защищает права участников этих отношений в соответствии с выработанными ими нормами;

> следует избегать коллизий как внутри нормативного акта, так и с иными действующими правовыми документами;

> эффективность законодательного акта снижается при обилии отсылочных (бланкетных) норм, в результате чего правовое регулирование фактически происходит не по воле законодателя, а по воле органа, издающего подзаконный нормативный правовой акт;

> нормативный правовой акт должен быть ясным. Употребление терминов и понятий, допускающих их двоякое толкование («злостное неисполнение», «недобросовестное исполнение», «аморальный проступок», «поступок, порочащий честь и достоинство» и т.п.) делает неясным круг прав и обязанностей, приводит к ошибкам при применении права. При определении прав должностных лиц следует избегать неопределенностей по формуле

Литература

1. Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. 1988. Вып. 41.

2. Никитинский В.И., Глазырин В.В., Казаринова С.Е. О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право. 1975. № 9. С. 27-30.

3. Никитинский В.И., Самощенко И.С. Понятие эффективности правовых норм // В книге «Эффективность правовых норм». М., 1980. С. 49.

4. Шаргородский М.Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. 1971. № 1. С. 71.

9 КашанинаТ.В.. Юридическая техника. М.,2008.

«вправе», «может», необоснованно расширяющих усмотрение представителя власти в ущерб интересам граждан;

> правовые нормы должны быть четко изложены. Сутью правового регулирования является установление определенных правил поведения для субъектов соответствующих правоотношений. Регулятивные нормы делятся на запреты, предписания и дозволения10. Запреты прямо не допускают некоторые действия, предписания обязывают к совершению определенных действий, дозволения разрешают определенное поведение. Нечеткое изложение этих норм, неясности в механизме их использования, отсутствие санкций за их невыполнение приводят на практике к обесцениванию правового регулирования;

> юридические термины должны употребляться в том смысле, в каком они употребляются в базовом отраслевом законе. К сожалению, это правило не всегда соблюдается, например, термин «доход» употребляется в действующем законодательстве и как валовая денежная выручка, и как прибыль, и как суммы, подлежащие налогообложению;

> нормативный правовой акт не должен содержать норм коррупциогенного характера. Эта проблема достаточно полно освещена в трудах отечественных правоведов , учитывая распространенность коррупции, эта работа становится важнейшим направлением законодательной техники.

Таким образом, работа по совершенствованию законодательства должна сочетать мониторинг действующих правовых норм, прогнозные исследования наиболее эффективных путей устранения выявленных мониторингом недостатков правового регулирования, соблюдение требований юридической техники при разработке нормативных правовых актов.

5. Правовой мониторинг. Под редакцией Тихомирова Ю.А. и Горохова Д.Б. М.. 2009.

6. Кочергин А.А., Кочергин А.Н. Методологический арсенал науки: Монография. Голицыно, 2004. С. 195.

7. Радченко В.И., Чернобель Г.Т. и др. Практические вопросы прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм // Журнал российского права. 2008 №12.

8. Тихомиров Ю.А., Трикоз Е.Н. Право против коррупции // Журнал российского права 2007. №5.

9. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М. 2007.

10. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. М.2009.

10 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты. М. 1980.

11. Анализ коррупционности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенно-сти законодательного акта / Краснов М.А., Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. и др. Центр Стратегических Разработок. М.2004.

12. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права 2007. №5.

13. Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001, №7

14. Макаренко Г.И. Россия - родина академий // Мир связи и информации. 1995. №3. С.10-12

1. Glazy4rin V.V. Prognozirovanie effektivnosti pravovy4kh norm: vozmozhnyT podhod // Trudy4 VNIISZ. 1988. Vy4p. 41. ^

2. Nikitinskii4 V.I., Glazy4rin V.V., Kazarinova S.E. O metodike izmereniia effektivnosti pravovy4kh norm // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1975. № 9. S. 27-30.

3. Nikitinskii4 V.I., Samoshchenko I.S. Poniatie effektivnosti pravovy4kh norm // V knige «E4ffektivnost4 pravovy4kh norm». M., 1980. S. 49.

4. Shargorodskii4 M.D. Prognoz i pravovaia nauka // Pravovedenie. 1971. № 1. S. 71.

5. Pravovoi4 monitoring. Pod redaktciei4 Tihomirova Iu.A. i Gorohova D.B. M.. 2009.

6. Kochergin A.A., Kochergin A.N. Metodologicheskii4 arsenal nauki: Monografiia. Golitcy4no, 2004. S. 195.

7. Radchenko V.I., ChernobeP G.T. i dr. Prakticheskie voprosy4 prognozirovaniia zakonodatel4stva i e4ffektivnosti primeneniia prognoziruemy4kh norm // Zhurnal rossii4skogo prava. 2008 №12.

8. Tihomirov Iu.A., Trikoz E.N. Pravo protiv korruptcii // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

9. Tihomirov Iu.A. Upravlenie na osnove prava. M. 2007.

10. Astanin V.V. Antikorruptcionnaia politika Rossii. Kriminologicheskie aspekty4. M.2009.

11. Analiz korruptcionnosti zakonodatePstva: Pamiatka e4kspertu po pervichnomu analizu korruptciogennosti zakonodatel4nogo akta / Krasnov M.A., Tihomirov Iu.A., Talapina E4.V. i dr. Centr Strategicheskikh Razrabotok. M.2004.

12. Talapina E4.V. Ob antikorruptcionnoi4 e4kspertize // Zhurnal rossii4skogo prava 2007. №5.

13. Lopatin V.N. O sistemnom podhode v antikorruptcionnoi4 politike // Gosudarstvo i pravo. 2001, №7

14. Makarenko G.I. Rossiia - rodina akademii4 // Mir sviazi i informatcii. 1995. №3. S.10-12

— доктор юридических наук, про­фессор кафедры теории и истории государства и права Ивано - Франковского университета права им. Короля Данилы Галицкого (Украина)

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения качества правотворческой стратегии, тактики, техники

Основная причина накопления отрицательной общественной энергии, которая, набирая критиче­скую массу, приводит к социальным «взрывам», выступает отсутствие действенного механизма свое­временного выявления и восстановления нарушенного конституционного баланса. В обществе, кото­рое находится на стадии трансформации, в котором не задействованы соответствующие механизмы постоянного правового мониторинга, система конституционного контроля и юстиции не в состоянии адекватно реагировать на современные вызовы.

Мониторинг правоприменения осуществляется органами исполнительной власти в лице ми­нистерств и ведомств, однако обычно он заключается лишь в ведомственном контроле исполне­ния нормативных , причем только в своей сфере. Кроме того, эта деятельность не скоординирована, как правило, не является обязательной и осуществляется без единой методо­логической основы. В итоге эта деятельность не может принести значимых результатов. В частно­сти, она не дает всесторонней ориентации для законотворческой деятельности, не определяет ее стратегию и системное развитие и, наконец, не радикальным образом влияет на результаты пра­воприменения1.

Для стран СНГ характерно создание специализированного органа, который занимается анали­зом эффективности действующего законодательства (так называемый «централизированный спо­соб»): в Беларуси — Национальный центр законодательства и правовых исследований, в Узбекистане — Институт мониторинга действующего законодательства, в России Центр мониторинга законода­тельства и правоприменительной практики. В западноевропейских государствах эта функция возло­жена на парламентские комитеты и комиссии (Великобритания, Швейцария) или правительственные министерства (Германия), то есть предпочтение отдается децентрализованному способу. Кроме того, активную роль в процессе оценки и анализа законодательства в западноевропейских государствах играют академическая общественность и общественные неправительственные организации (Герма­ния, Швеция)2.

Важность института мониторинга законодательства и правоприменительной практики подтвер­ждается теми целями, которые поставлены руководством Казахстана до 2030 года и Мониторинг за­конодательства и правоприменительной практики как инновационный институт до 2050 года и после­дующие годы. Все это требует проработки и развития всей системы мониторинга. Парламент Респуб­лики Казахстан в силу его конституционно-правовой природы и в соответствии с законодательными полномочиями, предоставленными ей Конституцией, призван играть ведущую роль как в постановке этих задач, так и в их решении3.

Вопрос эффективности действующей в стране системы нормативных правовых актов неразрыв­но связан с проблемой контроля за их качеством и дальнейшим усовершенствованием. Путем оценки эффективности нормативного правового акта определяется степень урегулированности соответст­вующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия меж­ду нормами права и нормативными правовыми актами, что способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном итоге, обеспечивает внутрен­нюю согласованность правовой системы в целом.

Правовой мониторинг — это основное звено механизма реализации правотворческой политики, которая использует такие инструменты обеспечения высокого качества нормативных правовых актов, как , обработку и анализ статистических данных, прогнозирование и моделирование действия будущих законов, комплексную экспертизу законопроектов. Правовой мо­ниторинг — это система непрерывного наблюдения, анализа и оценки действия нормативных право­вых актов с целью прогнозирования дальнейшего развития законодательства и повышения эффек­тивности его регулирующего воздействия4.

Стремительный рост массива украинского законодательства характеризует его с негативной стороны. Качество законопроектной работы находится на довольно низком уровне. Принимается множество несовершенных, противоречивых, несбалансированных нормативных правовых актов, которые порождают коллизии и пробелы в правовом регулировании. Это не позитивно сказывается на процессе их реализации, а именно на правоприменительной деятельности. В результате приня­тия в последние годы большого количества изменений в действующее законодательство, 2/3 нор­мативных правовых актов — это исправление и дополнение к предыдущим. Фактически отсутствует система обратной связи между результатом законодательной деятельности — нормативными пра­вовыми актами и решениями, которые принимаются на их основе. Уровень юридической техники нормативных правовых актов большей части остается низким, в то время как признано, что «от того,

в какой степени в стране развита юридическая техника, во многом зависит уровень ее цивилизо­ванности...»1.

Невысокое качество правотворчества в Украине не только дестабилизирует экономическую и по­литическую ситуацию, но и актуализирует проблему мониторинга нормативных правовых актов как на стадии разработки и принятия, так и после их вступления в силу. Низкая эффективность правопри­менения связана с такими факторами:

Отсутствие объективной информации по реализации законодательных актов; непринятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, что также нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем; неоднозначное толкование норм права, их применения без учета связи с другими однород­ными нормами, незаконное ограничение прав граждан и юридических лиц и т. п.2

Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики должно стать совершенствование законодательной деятельности органов государственной власти. Более того, проблемы развития и совершенствования украинского законодательства должны стать задачей не только непосредственных участников законодательного процесса, но и институтов гражданского общества. С помощью комплексного и профессионального анализа нормативных правовых актов, а также практики их применения можно существенно повысить качество правотворчества и его эф­фективность.

Правовой мониторинг призван выявлять указанные недостатки нормотворческой и правоприме­нительной деятельности. Поэтому он рассматривается как один из главных инструментов повышения уровня эффективности правового регулирования, обеспечения должного качества принимаемых нормативных правовых актов и их реализации.

Как отмечается в литературе, под правовым мониторингом понимается систематическая, ком­плексная деятельность, направленная на наблюдение, анализ, оценку действующего законодательст­ва и практики его применения с целью повышения эффективности законодательства и его дальней­шего прогнозирования3.

Задачи правового мониторинга — активизировать систему постоянного наблюдения всего жиз­ненного цикла нормативного правового акта, включая этапы его подготовки, принятия, применения, внесения изменений и дополнений, а также выполнение, отслеживание в процессе правопримени­тельной практики в деятельности органов власти4.

Правовой мониторинг как процесс можно рассматривать в качестве комплекса действий, кото­рые не ограничиваются осуществлением наблюдения. В связи с этим трактовка правового монито­ринга как «системы информационных наблюдений» не является точной, поскольку отсутствуют указа­ния на другие составляющие данной деятельности — анализ, оценку и прогнозирование. Кроме того, формулировка «информационные наблюдения» также является некорректной. Наблюдение — это описательный метод сбора информации, заключающийся в целенаправленном и организованном восприятии и регистрации поведения изучаемого объекта5.

В отчете Комиссии по мониторингу применения законодательства ЕС в 2012 государствам - участникам предлагается поддерживать усилия, чтобы законодательство ЕС применялось правильно. Государства-члены продемонстрировали готовность решать проблемы еще до официальных шагов. Разъяснительные документы проиллюстрировали взаимосвязь между национальным переносом пра­вил и конкретных положений, учитывая директивы6.

К технике правоприменительной деятельности относят и опубликование нормативного правового акта. Публикация представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, отли­чающийся по своему характеру от предыдущих стадий законодательного процесса (внесение законо­проекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предыдущих стадий правоприменения. Придерживаясь той точки зрения, опубликование и вступление в силу нормативного правового акта — это тоже определенные, но, конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных

Стория . М., 1994. С. 7. См.: Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково - практична конференція, м. Донецьк, 20—21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 10. См.: Поняття, об’єкти та суб’єкти правового моніторингу. URL: http://archive. nbuv. /portal/ soc_ gum/vkhnuvs/2009_47/47/2.pdf См.: Методичні рекомендації щодо проведення правового моніторингу нормативно-правових актів і підготовки концепції проектів НПА. URL: http: //www. /ru/node/15896 См.: Онищук 1.1. Концептуальні основи впровадження правового моніторингу в діяльність органів державної влади // Університетські наукові записки. Хмельницький, 2014. № 1 (49). С. 250. См.: Report from the Commission — 30th annual report on monitoring the application of EU Law 2012. — Mode of access: ec. europa. eu/...law/.../sg_annual_report_monitoring_eu_law_131023.pdf

правовых актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания, не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юри­дических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется5.

Правовой мониторинг как элемент правовой системы общества является инструментом обеспе­чения эффективности нормативных правовых актов и практики их применения, что позволяет увидеть современное состояние законодательства, действительную картину его функционирования, оценить качество правового регулирования и выяснить те причины, по которым тормозится достижение по­ставленных правовых целей6.

Правовой мониторинг необходим для обеспечения прав и свобод граждан, повышения качества принимаемых политико-правовых решений и открытости правотворческой деятельности, снижение уровня противоречивости законодательства, обеспечение стабильности правовой политики, повыше­ния уровня и правовой культуры населения, упорядочения деятельности в сфере зако­нотворчества, обеспечения единого правового пространства государства, повышения эффективно­сти правоприменительной практики.

Вывод. Таким образом, правовой мониторинг дает возможность анализировать и оценивать:

Результаты правотворческого процесса; качество нормативных правовых актов; правоприменительный процесс.

Мониторинг правоприменительной практики как комплексная деятельность по анализу, оценке и прогнозированию правовой системы позволяет повысить качество правотворческой стратегии, так­тики и техники. Ведь с помощью мониторинга правоприменения оценивается качество конкретного нормативного правового акта и степень соответствия его цели. В результате проведения правового мониторинга выявляются причины недостаточной эффективности нормативных правовых актов, про­белы и коллизии законодательства, которые следует учитывать в правотворчестве.

1 См.: Материалы заседания на тему «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы», проведенного 2002 года, и парламентских слушаний на тему «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики», проведенных 2002 года. URL: http://www. budgetrf. ru/Publications/ Magazines/VestnikSF/2003/VSF_NEW200802121527/VSF_NEW200802121527_p_002.htm

2 См.: Інститут правового моніторингу як засіб оптимізації національної системи законодавства: конституційно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Харків, 2012. С. 15.

3 См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как инновационный ин­ститут / // Г осударственное управление и государственная служба. Астана, 2013. С. 39—40.

4 См. там же. С. 40.

Мониторинг правоприменения как действенное средство повышения...

5 , Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 101 —102.

6 Роль правового моніторингу в процесі вдосконалення законодавства // Законодавство України: історія розвитку, соціальна обумовленість, якість, застосування та вдосконалення: міжнародна науково-практична конференція, м. Донецьк, 20-21 грудня 2013 р. Д., 2013. С. 9.

С каждым новым этапом развития общества вырастает необходимость в урегулированности новых связей и взаимодействий. Так, за последние двадцать лет в России практически создано новое законодательство. Изменения в законодательстве повлекли соответственно изменение самой системы власти, но при этом не созданы новые эффективные механизмы взаимодействия государственных органов по исследованию нормативных правовых актов на предмет их качества и эффективности. В результате имеем низкое качество нормативных правовых актов, наличие дублирующих структур в органах государственной власти, неопределенность их полномочий и многое другое, свидетельствующее о несовершенстве правовых связей сегодняшнего дня.

Как показывает анализ принимаемых в последнее время законов, указов главы государства, иных нормативных правовых актов, первоочередными задачами сегодняшнего дня являются совершенствование правотворческих процессов, обеспечение согласованности федерального и регионального законодательства, обеспечение учета общественного мнения.

Правотворческая деятельность органов государственной власти - это основная часть процесса создания механизма правового регулирования. Нормативный правовой акт оказывает свое регулирующее воздействие на общественные отношения в динамично развивающейся социальной действительности, и это воздействие не абсолютно устойчивое и равномерное, а постоянно меняющееся. Поэтому осуществление правотворческой деятельности невозможно без комплексного анализа действующего законодательства и практики его применения, сведения в слаженную, четко функционирующую систему разрозненных действий субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности.

По мнению Председателя Конституционного Суда Валерия Зорькина, «только системный анализ опыта правоприменения и правотворчества способен дать нам представления о наиболее острых точках конфликтов между создаваемыми нормами сознательного, рационального порядка и укорененными в обществе нормами спонтанных порядков. Именно сглаживание и преодоление этих конфликтов могут и должны привести к стратегическим результатам в борьбе с такими проблемами в нашем обществе, как экстремистское правосознание, попытки влияния на правотворчество и правосудие, непотизм и коррупция. И только такие результаты могут обеспечить то, что юристы называют эффективностью права».

Одним из механизмов исследования норм права на предмет их качества и эффективности может быть мониторинг законодательства и правоприменения . По вопросу о выборе понятия, определения его содержания не прекращаются дискуссии.

Из анализа разных подходов можно сделать вывод о том, что именно понятие «мониторинг законодательства и правоприменения» наиболее полно отражает суть этого процесса и что мониторинг должен представлять собой систему. Поскольку наблюдать систему можно только в целом, то от нее нельзя отсечь правоприменительные акты, которые являются продолжением законов и подзаконных актов. А если говорить о создании системы, то следует учитывать, что мониторинг предполагает такой метод, как сравнение, поэтому должно быть минимум два полюса поступления информации. Это власть и общество. Причем информация должна быть не только всесторонней, отображающей взгляды разных представителей (и от имени власти, и от общества), но и сопоставимой. Только по итогам такого сравнения можно объективно оценить ситуацию и вынести рекомендации, содержащие суждения об эффективности и целесообразности принятия того или иного нормативного акта и предложения по повышению качества его применения.

Мониторингу не свойственны властвование и подчинение, но в процессе управления (правотворчества, осуществления контроля за соблюдением законов) данные мониторинга позволяют принимать более эффективные управленческие решения, т.е. его смысловая нагрузка – информационное воздействие.

Мониторинг в обязательном порядке должен включать в себя: сбор информации об объекте, наблюдение за объектом в динамике, анализ и оценку информации и наблюдений.

Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 20.05.2011 № 657 (далее – Указ Президента Российской Федерации) мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов.

Представляется, что в рамках комплексного мониторинга анализировать и оценивать все нормативные правовые акты из-за их множественности вряд ли будет эффективным мероприятием, в связи с чем следует акцент сделать на определенной информации, уже обработанной и представляющей собой определенную ценность для дальнейшего исследования, которую можно структурировать и систематизировать.

Указом Президента Российской Федерации предусмотрено составление плана мониторинга . Однако в нашем законодательстве имеется множество неэффективных норм, пробелов и коллизий, поэтому составление плана, определение первоочередных проблем правового регулирования будет нелегким мероприятием без систематизации поступающей информации и без создания системы ее сопоставления и проверяемости.

Систематизировать информацию можно, к примеру, при ведении регистров нормативных правовых актов.

Для анализа и оценки можно использовать следующую информацию: 1) экспертные заключения на нормативные правовые акты, подготовленные органами государственной власти, ведущими регистры нормативных правовых актов (Минюст России – федеральный и региональный уровень, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальный уровень); 2) требования органов прокуратуры об устранении коррупциогенных факторов, выявленных в нормативных правовых актах; 3) заключения на нормативные правовые акты, подготовленные независимыми экспертами, а также общественными организациями; 4) информационные письма судебных органов. Что касается судебных решений и иных правоприменительных актов, то здесь общественный интерес может представлять не один акт, а масштаб существующей проблемы, количество однотипных дел, т.е. обобщенная информация (к примеру, информационные письма судов).

Кроме того, необходимо акцентировать внимание на юридических коллизиях , поскольку, с одной стороны, ввиду рукотворности нормативного правового акта их фактическое наличие неизбежно; с другой стороны, они свидетельствуют о сбоях в системном действии правовых норм. Поэтому очень важно, чтобы в круг объектов мониторинга попали юридические коллизии, выявляемые при проведении экспертизы нормативных правовых актов, а также при правоприменении. В ходе мониторинговых мероприятий можно выявить не только иерархические (субординационные), временные (темпоральные), но и смешанные (пространственные) коллизии.

Несмотря на проделанную большую работу по изучению методологических, правовых и организационных аспектов проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечению открытости судебных актов, следует признать, что эффективного отлаженного механизма проведения мониторинговых мероприятий пока создать не удалось , еще не исключены дублирование, малозначительность и несогласованность действий органов, осуществляющих мониторинговые функции.

Основные проблемы, возникающие при организации мониторинга законодательства и правоприменения:

1. Основной проблемой остается координация мониторинговой деятельности органов государственной власти, а также общественности .

Сложность в осознании своего предназначения в этой системе каждого субъекта, осуществляющего мониторинговые функции, заключается в сложности самой правовой системы, в принципах ее построения. Установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей не позволяет выстроить в единую систему правотворческую деятельность представительных и исполнительных, федеральных и региональных органов власти, подключить к правотворческому процессу правоприменителей, в частности суды.

В настоящее время основным правовым средством организации взаимодействия органов публичной власти является заключение соглашений . К примеру, взаимодействие исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти может осуществляться в форме подготовки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, путем обмена информацией, а также иных формах, предусмотренных соглашениями. Соответственно соглашения, по сути, должны решать все организационные вопросы.

Однако заключаемые соглашения не всегда учитывают требования сегодняшнего дня, в частности необходимость консолидированно решать проблемы совершенствования законодательства, не всегда предусматривают новые подходы к взаимодействию органов публичной власти. Хотя в них можно предусмотреть разные формы взаимодействия, необходимые для организации совместной планируемой системной работы, в том числе по созданию унифицированной формы проведения мониторинга, созданию единой информационной базы по актуальным проблемным вопросам законодательства.

Вместе с тем соглашения можно рассматривать как временную меру, многие вопросы по организации и проведению мониторинга законодательства и правоприменения могли бы быть урегулированы законом о взаимодействии органов публичной власти.

Более того, сегодня не систематизируются предложения органов государственной власти, органов местного самоуправления, судебных, правоохранительных органов, институтов гражданского общества о совершенствовании законодательства, содержащие информацию о проблемных вопросах правового регулирования в той или иной сфере деятельности и необходимости принятия нормативных правовых актов или внесении изменений в действующие. Неупорядоченное представление предложений не может способствовать созданию эффективного механизма совершенствования законодательства.

Необходимо выстроить обратную связь с субъектами, направляющими такие предложения, т.е. законодательно установить обязательность их рассмотрения, предусмотрев сроки рассмотрения, возможность перенаправления по компетенции, размещение на доступных сайтах или в регистрах нормативных правовых актов и другие обязательные требования. Функции по координации этой работы могло бы осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации.

Также для плодотворной работы органов государственной власти следует определить проведение мониторинга законодательства и практики его применения как их постоянную функцию , с возложением обязанностей по ее выполнению на конкретные органы власти и должностных лиц, с установлением обязанности по подготовке плана мероприятий по реализации новых принятых законов, по оценке эффективности их реализации, с включением в показатели эффективности деятельности органов власти выполнение таких планов.

2. Другой проблемой является интеграция правовой информации в государственную автоматизированную информационную систему . В условиях развития информационного общества единую систему можно создать только с помощью электронного взаимодействия на основе использования информационных технологий. Правовые процессы не могут осуществляться параллельно с программами информатизации. Поэтому очень важно определить, на каком участке и в каких формах должны включаться информационно-коммуникационные технологии в правовые процессы, в частности в процесс правотворчества, экспертной деятельности и осуществления мониторинговых мероприятий.

Организационной основой мониторинга законодательства и правоприменения могло бы стать электронное правительство , т.е. использование информационного потенциала информационно-коммуникационных технологий в государственном управлении. «Электронное правительство – это форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень взаимодействия и исполнения их функциональных обязанностей, оперативности и удобства получения организациями, гражданами, иными лицами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов».

Таким образом, в рамках развития программы «Электронное правительство» могут быть созданы организационные и технические условия для проведения мониторинговых мероприятий, к примеру, созданы базы данных, включающие официальную и неофициальную правовую информацию, в частности действующие нормативные правовые акты, заключения общественной, независимой, государственной экспертиз, требования органов прокуратуры, информационные письма судов, а также выявленные при проведении экспертизы и правоприменении коллизии и подготовленные предложения о совершенствовании законодательства.

Важным этапом в обеспечении единства правового пространства стало создание Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , это позволило повысить качество нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, обеспечить доступ к ним органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, граждан.

Вместе с тем, требуют совершенствования процедуры проведения правовой экспертизы. В частности, назрела необходимость закрепления постановлением Правительства Российской Федерации обязанности размещения экспертных заключений территориальных органов Минюста России при ведении регистра в качестве обязательных сведений, а не дополнительных, а также направления всех экспертных заключений в органы прокуратуры. Обязательность таких действий повысила бы значимость экспертных заключений и позволила бы отразить реальное состояние Регистра. В случае выявления территориальными органами юстиции юридико-технических недостатков в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации в органы государственной власти, принявшие эти акты, могли бы направляться письма, а не экспертные заключения.

Экспертная деятельность занимает особое место не только при ведении регистров, но и в различных правовых процессах, поэтому неурегулированность вопросов проведения экспертизы нормативных правовых актов можно отнести еще к одной из проблем. Совершенствование процедур осуществления экспертиз является одним из правовых способов выстраивания конструктивных взаимодействий не только между государственными органами власти разных уровней, но и между публичной властью и общественностью.

Сегодня существуют различные подходы к классификации экспертиз: в зависимости от субъектов ее проведения (государственная, общественная, независимая), объектов экспертизы (проект, нормативный правовой акт), областей знаний (к примеру, антикоррупционная, техническая, экологическая) и другие. Есть разные мнения по статусу экспертных заключений, обязательности их рассмотрения, по соотношению общественной и независимой экспертиз. При этом многие ученые и практики признают главную роль правовой экспертизы, являющейся обязательным элементом правотворческой деятельности государственных органов власти. Повышение качества ее проведения – это одно из основных условий совершенствования правотворческой деятельности и, соответственно, качества принимаемых нормативных правовых актов.

Вместе с тем в условиях развития правовой системы, создания правового государства и гражданского общества невозможно ограничиться обязательной государственной правовой экспертизой, поэтому в последнее время большое внимание уделяется вопросам проведения специализированных экспертиз, в частности антикоррупционной, в том числе независимой, а также общественной экспертизы. В процессе проведения государственных, независимых, антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов можно выявлять системные проблемы в правовом регулировании, проводить анализ полноты регулирования тех или иных общественных отношений, а также оценку регулирующего воздействия.

Нельзя недооценивать роль общественной экспертизы. Федеральным законом от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» введено понятие «общественная экспертиза».

Но остается еще много вопросов по повышению результативности общественных экспертиз. Как указывается в научно-практическом комментарии Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации», законом установлен «принцип обязательного рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты по результатам экспертизы проектов нормативных правовых актов, принимаемых данными органами. Наличие такой нормы призвано «сбалансировать» рекомендательный характер заключений Общественной палаты».

Понятно, что статус экспертного заключения в правотворчестве не может носить императивного характера по своей природе, так как с точки зрения легализации государственной власти достаточно того, что нормативный правовой акт принимает законно уполномоченный на то орган.

Вместе с тем с точки зрения легитимации установление, согласно которому определяется принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной экспертизы, проводимой в рамках деятельности общественной палаты, самим своим существованием придает этим экспертным заключениям наивысший статус из всех возможных для подобного рода документов.

Как представляется, принцип обязательности рассмотрения органами государственной власти и местного самоуправления направленных им заключений общественной палаты мог бы раскрыться таким образом, что если замечания и рекомендации, указанные в заключениях, не учтены, то должна быть подготовлена информация компетентного органа о причинах и основаниях их игнорирования. То есть должна быть налажена обратная связь между государством и гражданским обществом. Причем эта связь должна быть открытой, прозрачной и доступной. Доступность к документам, излагающим основания отклонения позиции гражданского общества, выраженной в заключениях общественной палаты, повысила бы ответственность должностных лиц, к полномочиям которых относятся разработка и принятие нормативных правовых актов.

Кроме того, необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» в части наделения общественных палат полномочиями по проведению экспертизы не только проектов , но и действующих нормативных правовых актов.

Более того, к проведению экспертизы нормативных правовых актов должны привлекаться различные общественные организации.

Императивный путь развития этого процесса вызывает сомнения. Как представляется, опережающим должен быть путь создания условий для участия общественности в правовых процессах, развития политико-правовой культуры, создания современных технологий для правового творчества граждан.

Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти по оказанию государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, проводящим экспертизу нормативных правовых актов, позволило бы активизировать эту деятельность.

Систематизировать работу органов государственной власти, общественных организаций по проведению экспертиз, исключить фрагментарность их выводов можно было бы путем принятия закона об экспертной деятельности, определив в нем понятия «государственная экспертиза», «общественная и независимая экспертиза», включив в него положения об оценке нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, а также об оценке регулирующего воздействия.

3. Тем не менее, хотелось бы заострить внимание на следующей проблеме. Очевидно, что функционирование механизма мониторинга правоприменения, адекватное поставленной цели, требует учета не только количества его звеньев (участников), но и их качественных характеристик: сферы и пределов полномочий, с одной стороны, и профессиональных навыков – с другой.

Как было показано ранее, Положением выстроена пирамида органов государственной власти (в основном исполнительных), отвечающих за сбор информации о качестве и реализации нормативных актов, действующих в сферах компетенции этих органов. Однако сфера действия норм процессуального законодательства не относится к компетенции данных органов. Таким образом, весьма широкий и немаловажный для государства круг общественных отношений, связанных с защитой прав, свобод и законных интересов, фактически выпал из границ созданного механизма мониторинга правоприменения.

Эффективность мониторинга правоприменения зависит не только от круга его участников и источников, но и от качественных характеристик его субъектов, осуществляющих анализ и оценку информации. Ни один из органов иных ветвей государственной власти (кроме судебной) не обладает компетенцией и профессиональной специализацией, более соответствующей такому объекту мониторинга, как нормы процессуального законодательства. Однако ни вПоложении, ни в Методике не нашли отражения особенности мониторинга процессуальных норм .

Мониторинг в правовой сфере ориентирован на установление соответствия фактического действия норм права заложенным в них целям, ожидаемому результату правового регулирования. В сфере процессуального законодательства выделяют промежуточные и конечные цели. К первым предлагается относить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение подведомственных дел, что выступает необходимым средством для достижения конечной цели –защиты прав, свобод и законных интересов лиц. Таким образом, цель мониторинга процессуальных норм может быть определена как установление степени фактического обеспечения гарантий реализации права на судебную защиту (справедливое судебное разбирательство), предусмотренных национальными и международными правовыми нормами.

Задачи данного вида мониторинга правоприменения видятся, к примеру, в определении качества норм процессуального законодательства; выявлении пробелов, коллизий в правовом регулировании отношений в сфере судоустройства и судопроизводства; оценке эффективности деятельности судов по реализации процессуальных норм, соблюдения последних как участниками судопроизводства, так и иными органами, организациями и лицами; выработке мер по совершенствованию нормативной основы отправления правосудия и правоприменительной (в частности, судебной) практики, а также в определении возможности (и главное – целесообразности) внедрения новых институтов.

Объектами такого мониторинга выступают институты (как и отдельные нормы) процессуального права; деятельность судов, участников судопроизводства и неучаствующих в нем лиц, связанная с реализацией процессуальных норм; общественные отношения в сфере защиты прав и свобод, не урегулированные законодательством.

Мониторинг процессуальных норм должен быть органично вписан в единую систему мониторинга правоприменения с учетом специфики субъектного состава и методики проведения.

На данный момент в отсутствие законодательного (а не подзаконного) акта, который возложил бы проведение мониторинга правоприменения на представителей всех ветвей государственной власти, имеющихся в распоряжении федеральных судов полномочий недостаточно для проведения мониторинга процессуальных норм на постоянной, а не инициативной основе.

Однако если говорить о механизме мониторинга правоприменения, действующего в равной степени в отношении любого законодательства Российской Федерации (как материального, так и процессуального), то становится очевидной необходимость его проведения на основе единообразных методологии, принципов и общенаучных методов в рамках единой системы информационного обмена, что не исключает специфики методики проведения мониторинга процессуальных норм (критериев и показателей).

Вместе с тем, работа по анализу правоприменительной практики, обобщению случаев неправильного применения законодательства, выявлению недостатков нормативного регулирования или правоприменения является важным, но не единственным этапом мониторинга. За ним следует определение степени эффективности действия нормативных правовых актов с точки зрения достижения заложенных в них целей правового регулирования, подготовка предложений по системному совершенствованию нормативной основы и корректировке правоприменительной деятельности, выработка прогнозов о направлениях развития правового регулирования (в том числе на основе анализа исторического, зарубежного, международного опыта). Кроме того, важнейшей частью механизма мониторинга правоприменения является внедрение полученных результатов, имеющих обязательное значение.

Вышесказанное подтверждает необходимость учитывать особенности мониторинга процессуальных норм при формировании механизма мониторинга правоприменения. Проведение такой аналитико-оценочной деятельности предполагается в отношении всех отраслей российского законодательства и сфер правового регулирования. Следовательно, рассматриваемый механизм должен быть приспособлен к осуществлению мониторинга в отношении норм не только материального, но и процессуального права.

Что касается достаточности тех функций, которые отведены в данном механизме органам судебной власти, по всей видимости, это зависит от того, что избрано в качестве объекта мониторинга - сфера действия материального или процессуального законодательства. Если в первом случае роли источника информации (в том числе по собственной инициативе), наблюдателя, наделенного правом внести свои предложения в план исследований и итоговый документ, отражающий их результаты, а также участника механизма, способствующего внедрению результатов проведенного мониторинга, представляются вполне обоснованными, то во втором - очевидно недостаточными для достижения заявленных целей.

Поскольку основная задача судов состоит в осуществлении защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, представляется нецелесообразным усугублять нагрузку судей дополнительной обязанностью по проведению мониторинговых исследований. Наиболее оптимальным будет наделение высших судов страны полномочиями по проведению мониторинга процессуальных норм на постоянной основе, т.е. изменение их статуса с инициативных участников (посторонних наблюдателей) на субъектов мониторинга. Таким образом, отслеживание качества реализации норм процессуального законодательства перестанет иметь рекомендательный и нерегулярный характер, а будет закреплено в качестве обязательной функции государства. С организационной точки зрения в этих целях может быть эффективно задействован потенциал научно-консультативных советов , действующих как при высших федеральных судах, так и на нижестоящем уровне. В аппарате судов возможно выделение структурных единиц, отвечающих за сбор информации, необходимой для проведения мониторинга, по запросу соответствующего субъекта.

Реальное (а не формальное) включение органов судебной власти в непосредственное осуществление мониторинга правоприменения позволит системно оценивать качество процессуального законодательства и степень эффективности судебной системы с точки зрения обеспечения признанных Российской Федерацией стандартов отправления правосудия и конституционных гарантий права на судебную защиту.

Москва, 14.05.2009г., 10:00
Московская городская Дума

Тезисы выступления на Пятом межрегиональном научно-практическом семинаре «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах РФ: опыт и пути совершенствования»

Институализация системы правового мониторинга в Российской Федерации и субъектах РФ

Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного, противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.

Снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Она необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей и как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.

Необходимо сформировать систему, обеспечивающую реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства.

Некоторые шаги в создании этой системы уже приняты на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации.

Так, в частности, предложенная в результате анализа правоприменения многими специалистами модель "досье закона" нашла свое развитие в различных формах, разрабатываемых и применяемых государственными и общественными институтами, информационно-справочными системами как на уровне государственной власти Российской Федерации, так и на уровне государственной власти субъектов Федерации, а также в системе местного самоуправления.

Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.

Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона. Также необходимо создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания. Мы знаем, что уже было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Говоря об участниках мониторинга права в более широком смысле, я бы хотел все-таки остановиться на тех субъектах мониторинга, на которых направлено действие того или иного закона. Сейчас мы говорим все-таки больше о контроле за правоприменением сверху (контроль самих правоприменителей или законодателей) или со стороны (контроль научного сообщества и выработка рекомендаций). На мой взгляд, необходимым элементом правового мониторинга должна быть оценка воздействия самих субъектов воздействия того или иного нормативного акта. И в данном случае эта оценка может быть получена только на основе обратной связи субъектов РФ с этой группой участников мониторинга. Эта обратная связь может быть выстроена либо в виде приема и оценки соответствующей информации (обращений, заявлений либо жалоб относительно практики применения того или иного нормативного акта) либо в виде получения статистической информации (своеобразных опросников, рассылаемых по выборке из тех субъектов, на кого направлено действие нормативного акта, оцениваемого с точки зрения эффективности его применения). В целом, необходимо построение системы обратной связи для выявления так называемой правоприменительной реакции субъекта воздействия нормативного акта. Без этой системы, являющейся неотъемлемой частью правового мониторинга, невозможно получить объективную информацию об эффективности правоприменения и, в конечном счете, оценить эффективность всего российского законодательства.

А иначе практически неосуществимо планирование приоритетов законодательной и дугой правотворческой работы. То есть реализация законодательных решений осуществляется неэффективно, а заявленные цели достигаются не всегда. При этом нестабильность законодательства наносит ущерб обществу. В условиях постоянно изменяющегося законодательства ни граждане России, ни деловое сообщество не в состоянии спланировать свою жизнь даже на среднесрочную перспективу. Это подрывает доверие общества к власти, порождает чувство неуверенности в завтрашнем дне, заставляет каждого решать только текущие задачи, не задумываясь о грядущих поколениях, так что нам есть над чем работать в законодательном плане.

1. Настоящим Положением определяется порядок осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации (далее - мониторинг).

2. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека;

б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами;

в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации;

г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;

д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;

е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

3. Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

При наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.

5. Проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Министерством юстиции Российской Федерации с учетом:

а) ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) решений (предложений) Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека, Верховного Суда Российской Федерации;

(см. текст в предыдущей редакции)

в) предложений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) предложений Следственного комитета Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

д) национального плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

е) основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период;

ж) программ социально-экономического развития государства;

з) предложений институтов гражданского общества и средств массовой информации.

6. Федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают в пределах своей компетенции предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившие в соответствующий орган.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке предложений к проекту плана мониторинга учитывают предложения соответствующих органов местного самоуправления.

9. Проект плана мониторинга ежегодно, до 1 августа, вносится Министерством юстиции Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.

10. План мониторинга ежегодно, до 1 сентября, утверждается Правительством Российской Федерации.

11. В плане мониторинга отражаются:

а) отрасль (подотрасль) законодательства либо группа нормативных правовых актов, мониторинг которых планируется осуществить;

б) наименования федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге;

в) сроки осуществления мониторинга;

г) иные данные.

12. Федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно, до 1 июня, представляют в Министерство юстиции Российской Федерации доклады о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году в соответствии с планом мониторинга.

Сведения, полученные в результате мониторинга, осуществленного федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, могут направляться до 1 июня в Министерство юстиции Российской Федерации по решению этих органов.

Другие органы и организации могут направлять в Министерство юстиции Российской Федерации до 1 июня предложения к проекту доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.

13. Министерство юстиции Российской Федерации на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.